第二章 以政府转型为重点推进第二次转型与改革
在第二次转型与改革的进程中，形成消费主导的新格局、加快城市化、形成城乡一体化的新格局、解决公共产品短缺、发展低碳经济等多方面的任务，是政府转型面临的新问题，都有赖于政府转型的新进展。为此，新阶段的政府转型需要着眼于这些现实问题的解决，务实地推进转型与改革。
由生产大国走向消费大国的第二次转型，对政府体制提出新的要求。与过去政府主要管投资建设不同，新阶段政府要为扩大国内消费创造良好的经济条件、社会条件和制度条件。
1. 把就业作为宏观调控的首要目标
一般来说，宏观调控主要考虑就业、经济增长、物价稳定、国内收支平衡四大指标。不同的国家在不同的时间段因具体情况不同，侧重点可以有所不同。从中国的实际情况看，这些年宏观调控主要考虑经济增长和物价稳定两大指标，应当说在防止经济大起大落和通货膨胀上取得了显著的成效。但应当看到，在中国建设消费大国的背景下，与经济增长和物价稳定相比，就业指标越来越重要了。就业是居民获得收入和进行消费的前提，就业决定消费总量，新阶段可以考虑将就业放在宏观调控的首要目标。
（1）将就业指标作为宏观调控的主要依据。完善就业相关指标的统计制度，建立动态、完善的就业信息统计系统，及时、准确把握全国就业形势。使宏观调控与促进就业的相关政策和措施有机结合起来，提高宏观调控的实际效果。
（2）宏观调控要充分考虑民营经济和中小企业发展。民营经济和中小企业是就业的主力军，宏观调控要特别关注财政货币政策对民营经济和中小企业的影响，把民营经济和中小企业发展作为反映宏观调控实效的重要指标。适当放松对微观经济的控制，在投资项目的审批、技术改造项目的审批、信贷资金的投放等方面，出台相应的政策措施，向中小企业、个体工商户、农业企业、农户等倾斜。把促进中小企业、个体工商户、农村经济实体、农户的发展作为对地方政府考核的重要指标，列入地方经济和社会发展基本目标。
（3）宏观调控要充分考虑到服务业发展。服务业是提高中国就业容量的捷径，在财政货币政策的变动中，要特别强调为服务业发展创造良好的投资环境。在实施积极的财政政策中，要进一步加大对公共基础设施、教育、医疗、就业和社会保障等公共领域和民生工程的投资，创造更多的就业岗位，吸纳更多的就业。在宏观调控的同时，打破服务业的行政垄断，放开服务业门槛，引导民营经济和中小企业进入服务业，建立有利于服务业发展的投资体制、财税体制、金融体制，全方位扶持服务业发展。
（4）宏观调控与完善公共就业服务体系相结合。在产业结构调整中，尤其要注重完善公共就业服务体系，减少摩擦性失业和结构性失业。2007年中国财政性公共就业服务经费占GDP比重仅为0.14%。实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，建立促进就业专项资金，在2015年左右使财政性公共就业服务经费占GDP比重上升到1.5%左右。
2. 加强消费市场的政府监管职能
加强政府的市场监管职能是扩大国内消费的重要条件。“三鹿”奶粉事件表明，没有良好的消费市场监管，很难提振居民的消费信心。这些年，在消费市场监管上，多头监管与监管失灵并存，对中国加强政府的市场监管职能提出新的要求。加强监管机构改革，借鉴发达国家经验，建立现代市场监管体制已成为政府转型的重大任务。为此，要以食品药品安全为突破，完善消费市场的监管机制。
（1）建立科学、统一、权威的食品药品安全标准体系。贯彻落实2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》，加强食品药品行业标准建设，建立统一的安全标准体系，尽快实现与国际接轨。
（2）建立相关机制对分散在各部门中的监管权进行整合。避免各个执法部门各自为政、最终无人负责的状况。短期内，各级地方政府要建立健全食品药品监督管理块块网络，与垂直领导的食品药品等监督管理机构的条条网络并行，形成互相独立、互相配合、互相监督的食品监督体系。中长期，要探索建立专业化、独立的监管机构。
（3）完善行业自律管理制。借助行业协会，发动社会参与监督；形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。
3. 加强财政的再分配功能
新时期扩大国内消费的一个重要途径是缓解过大的城乡差距、地区差距和贫富差距。这就要求在完善初次分配的同时，实现由经济建设型财政向公共财政的转型，大大强化财政的再分配功能。
（1）把基本公共服务均等化作为强化财政再分配功能的重点。从发达国家的经验看，实现基本公共服务均等化是发挥财政再分配功能最有效的途径。基本公共服务均等化本身相当于通过财政转移支付增加低收入者的实际收入，同时又可以使中低收入者获得进一步发展的机会和能力。从中国的现实情况看，如果城乡基本公共服务均等化得以实现，就可以使城乡实际差距从目前的6∶1，减少到3∶1左右。为此，应进一步减少财政在经济建设领域的支出，加大财政对基本公共服务的投入，尤其是对农村、落后地区、困难群体基本公共服务的投入。2008年中国经济建设支出占GDP的比重为7.4％，是经合组织国家平均水平的3倍。减少经济建设支出，增加基本公共服务支出仍有较大潜力。
（2）充分发挥税收体制在再分配中的作用。现代税收制度是市场机制发挥资源配置作用的重要条件，也是政府实现再分配的重要“杠杆”。中国目前的税制在激励地方政府提高经济总量上的作用效果显著，但在再分配上作用并未充分发挥出来。第一，规范税制，首先应实行结构性减税，降低居民和企业的税负水平，真正做到“藏富于民”。第二，充分发挥个人所得税“限高、促中、提低”的作用。适当降低个人所得税最高边际税率，大幅度提高起征点。尽快推进以家庭为纳税申报主体，实行综合所得税税制模式。个人所得税费用扣除，应该综合考虑家庭的人口、赡养、抚养、就业、教育等情况。第三，开征物业税，平抑过高的房价。以此为突破口，逐步开征遗产税以及其他财产税，建立起涵盖收入、消费、财产等各个环节的、有效调节贫富差距的税制体系。
