第四节 建立多元化的公共服务供给体制

1. 落实政府在公共服务供给中的最终责任

汲取20世纪90年代以来事业单位改革的经验教训，落实政府在公共服务中的最终责任，是建立多元化公共服务供给体制的前提。

（1）使各级政府在基本公共服务供给职责明晰化、法定化。目前，中国基本公共服务立法滞后于整个公共服务体制建设。主要表现在立法层次低、各级政府法定责任界定不清楚，在一些比较细的立法中，往往难以体现公共服务供给的公平原则和效率原则。例如，类似于义务教育法、养老、医疗等比较专门的法律，仍限于计划经济时代的做法，仍然将城市和农村区别对待，这就容易与宪法的原则相背离，也与基本公共服务均等化的要求相背离。如社会保障标准城乡、地区、行业之间不一致，某些流动性强的群体如农民工的社会保险接续存在问题等新问题，都难以再现行法律框架内得到有效地解决。为此，应当尽快提高基本公共服务的立法层次，要有更加权威性的立法，明确规定基本公共服务的公平原则和效率原则，形成全国普遍性的规范，使政府能够依法实现基本公共服务均等化。

（2）建立政府基本公共服务绩效评价体系。政府公共服务绩效评价对影响、引导和激励政府公共服务部门具有重要作用。政府基本公共服务绩效评估体系，是推进基本公共服务均等化进程的重要手段。要将基本公共服务绩效评估与干部选拔和任用相联系，将基本公共服务指标作为政府绩效评估的重要指标，为建立一个以基本公共服务为核心的政府绩效评估体系奠定坚实的基础。改变干部考核中事实上仍然把GDP视为重要的刚性指标、把基本公共服务供给当成软指标、重对上负责、而忽视社会成员实际需求的倾向。基本公共服务供给目标应该逐步以结果为导向，而不是仅仅评估基本公共服务人员数量、设施等投入，避免忽视供给结果和质量。

2. 推进增量改革，实现公共服务的多元化供给

从中国公共服务领域改革的实践看，如果没有外部的竞争力量，对传统事业单位的改造相当困难。因此，可以借鉴中国过去30年国有企业改革的经验，在公共服务领域引入多元化的供给主体，以增量改革带动存量改革。从国际经验看，公共产品供给虽有多种模式，在供给方式和参与主体关系上存在差异，但要确保供给的有效性，都需要遵循共同的规律：第一，政府在基本公共服务的供给过程中应居主导地位，在“市场失灵”或者“第三方/志愿者失灵”的情况下担负起保障公共服务供给的最终责任。由于存在信息不对称、外部性（市场失灵）和社会公平等问题，单单依靠市场竞争机制无法充分保障公众利益，因此在公共服务领域，市场和国家（政府职责）必须一起成长。第二，市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势，能够适应数量庞大和多样化的公共服务需求。第三，根据公共服务供给的具体经济社会环境，形成公共服务供给过程中政府、市场、公众和社会组织之间的合理关系。只有充分发挥各参与主体的优势，才能保证公共服务的充足有效供给。

3. 探索基本公共服务市场供给的有效模式

仅仅由政府作为公共服务供给主体有难以克服的缺陷。主要表现在政府公共服务供给不以赢利为目的，往往不计成本，而且政府供给具有垄断性，这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。为此，在明确政府在公共服务供给中最终责任的前提下，可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。这样，不仅可以打破传统公共产品生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况，而且可以利用对于政府公共财政支持的同类项目的竞争压力，缓解由“委托代理”关系产生的“政府失灵”对基本公共服务供给效率的影响。政府完全可以放宽公共服务投资的准入限制，构建多元化的参与机制，吸引代理机构甚至企业参与公共服务的生产。

4. 建立政府与社会组织在基本公共服务供给上的合作伙伴关系

与市场力量相比，大多数社会组织具有非营利性的基本特征，其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。当前，由社会力量举办的慈善总会、基金会、民办非企业单位等各类民间组织，分布在社会的各个行业、各个地区和众多领域，以非营利性为基本特征，以为社会公益事业服务为主要宗旨，在消除贫困、尊老扶幼、帮助下岗职工再就业、环境保护、教育培训和卫生保健等方面做了大量工作。这有利于满足社会成员多样性和多层次的需求，推进社会公益事业的发展。而且，社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，在某些其他主体无法充分发挥作用的基本公共服务产品供给环节起到更重要的作用。因此，需要积极探索政府购买服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务。作为政府转型的一项重要任务，应尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性社会组织。

5. 以公益性为目标推进事业单位改革

事业单位是中国公共服务供给体系的主体部分。政府公共服务职能的实际效果，在很大程度上取决于事业单位改革的成效。要以公益性为基本目标，全面推进事业单位改革。

（1）把事业单位改革作为建设公共服务型政府的重要组成部分。改革30年的历程表明，事业单位的职能是同政府的基本职能联系在一起的，离开了政府职能的转变，事业单位的改革很难达到预期效果。从事业单位本身看，分类改革的思路是按照事业单位的性质，实施不同的改革方案。问题在于，事业单位分类改革往往会演变为政府“甩包袱”。简单化地推进分类改革，难以适应社会公共需求转型的现实需求。应当明确事业单位改革的目标是建立统一完善的公共服务体系。要把事业单位改革与政府转型的实际进程有机地结合起来，统筹行政体制改革与事业单位改革。