中国从生存型阶段步入发展型新阶段，城市化有很大潜力，但也要看到传统的城市化模式具有不可持续性。进入发展型新阶段，不能再把城市化建立在城乡二元分割、行政主导、投资主导的基础上。要在转型与改革中推进健康的城市化，实现由工业化主导向城市化主导转型，由行政主导向经济主导转型，由投资主导向消费主导转型。
1. 由投资主导向消费主导转型
建国伊始，中国选择走的就是一条投资优先的发展道路，尤其是重化工业投资优先。投资优先的城市化道路为中国经济发展作出了历史性的贡献。但是，随着中国进入发展型新阶段，再加上国际金融危机冲击的深远影响，这种发展道路的负面影响越来越突出。
（1）投资主导的城市化难以为继。政府主导的城市化导致产业结构不合理。投资主导造成第二产业基数大且增速过高，其占GDP的比重由2000年的45.9%提高到2008年的48.6%；服务业比例偏低，长期徘徊在40%左右。从三次产业就业结构看，第三产业就业人口比重增长缓慢，2005~2008年间增长不到1个百分点。中国的第二产业明显高于世界平均水平，服务业的比例明显过低。服务业的世界平均水平大概在60%左右，而中国长期徘徊在35%～40%。
图2.7 第三产业就业比重（单位：%）
数据来源：国家统计局中国统计摘要2009［M］北京：中国统计出版社，2009
在工业内部，重化工业比重过高。中国目前第二产业的增长率85%以上是由重化工业提供的。从2001年到2006年，国内重工业历年增长率平均达到16%，高于国内工业增加值的增长率。由此引发的矛盾越来越突出。
——造成严重的产能过剩。2007年上半年，在规模以上工业中，重工业工业增加值同比增长19.5%。当前，需要引起高度关注的问题是，在外需收缩的冲击下，国内重化工业产能过剩的矛盾更加突出。例如，2008年中国现有产能6.6亿吨，而国内需求是5亿吨；水泥现有产能18.7亿吨，而国内需求是14亿吨。一方面产能严重过剩，一方面以“保增长”为名的盲目扩张，重复建设的趋势开始出现。
——造成“高增长低就业”。重化工业是资本密集型产业，对劳动力的需求不大，经济增长并不能带来就业的增长。有统计数据显示，20世纪80年代，中国GDP每增长1%可增加约240万个就业岗位，而现在只能增加80万个左右，就业弹性系数不断下降。
——导致资源和能源消耗大。重化工业是高能耗、高碳排放的产业。资料显示，2007年，中国采掘、钢铁、建材水泥、电力等高耗能工业行业的能源消费量占到了工业能源消费总量的66.9%。目前中国单位国内生产总值消耗的能源是发达国家的5~15倍左右，主要原材料的物耗比发达国家高5~10倍。经济结构偏重的中国经济正在重走发达国家已经走过的高能耗、高污染和粗放式发展的老路。
（2）推进城市化由投资主导向消费主导的转变。工业化创造供给，城市化创造需求，市场化协调供求。三者相互协调，相互促进。单纯投资主导的城市化，只会创造出越来越多的供给，难以形成有效需求，最终形成严重的产能过剩。因此，需要尽快推进城市化由投资主导向消费主导转变。主要思路是在大力发展第三产业中吸引更多的社会成员积聚，形成强大的消费能力。为此，需要尽快放宽中小城市户籍限制，使农民市民化成为消费主导型城市化的主要途径。2009年中央经济工作会议提出，把符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。应当尽快落实这一政策，促使农民工到城镇安居。
2. 由工业化主导向服务业主导转型
进入后危机时代，过于依赖工业化的发展模式已难以持续。大规模工业投资，尤其是重化工业投资能够形成大规模的生产能力，但不一定能带来大规模的消费能力。在有些情况下，甚至可能产生“逆城市化”的效果。一般来说，重化工业的资本有机构成高，很难带动大规模的就业。这就很难带来城市的人口集聚效应，很难带动服务业等相关产业的发展。
尽快推进由工业化主导向服务业主导转变。在新的发展时期，过于依赖重化工业投资的模式难以持续，必须改变这种重投资轻消费、重发展工业、轻发展服务业的倾向，推进由工业化主导向城市化主导转变，并且通过城市化促进服务业发展。有测算表明，城市化率与第三产业增加值比重的Pearson指数为0933；而与第三产业从业人员比重的Pearson指数为0.968。两者都呈显著的正相关关系。
（1）充分发挥服务业在城市化进程中的主导作用。世界发达国家走过的工业化和城市化道路表明，在工业化初期，传统意义上的城市化基本上由工业支撑，工业发展所形成的聚集效应使工业比重上升对城市化率上升具有直接和较大的带动作用；而当工业化接近和进入中期阶段之后，服务业结构升级的作用超过了工业聚集效应作用，城市化的演进更多地表现为服务业就业比重上升的拉动。在这个阶段，服务业就业比重的上升明显快于工业比重的上升，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为服务业。中国当前已经进入工业化的中后期阶段，服务业开始在城市化进程中起到主导作用。
（2）加快劳动人口在产业间的调整，使就业人口向服务业倾斜。据统计，2006年全国地级以上城市市辖区从事第二产业的人数为3329.41万人，占比为48.50%，从事第三产业的人数为3441.98万人，占比为50.14%。表明中国城市中服务业就业人数总体上已经超过工业和建筑业从业人数。适应这个趋势，需要加快推进服务业发展，以吸纳更多的劳动力。
（3）充分发挥消费型中心城市的辐射作用。在生产主导型增长方式下，占主导地位的经济活动是生产，因而城市的中心任务是生产或服务于生产，所以工业城市发达。当前的发展型新阶段的趋势是，占主导地位的经济活动是消费，城市的中心任务也是消费或服务于消费，因而服务业在城市中将占有主导地位，并成为经济发展的支柱，商业城市逐渐占据主导地位。适应这个趋势，需要大力发展商业城市，尤其是全国性、区域性、综合性中心城市。
