第三节 建立发展型社会体制和社会政策体系

1. 由生存型社会体制向发展型社会体制转变

中国由生存型阶段跨入发展型阶段，社会体制改革的基本目标是建立发展型社会体制。发展型社会体制与生存型社会体制有明显的不同。一方面，市场和社会在逐步发育，并成为影响社会体制的基本因素，在公民的权利意识大大增强的背景下，政府在行使公共职能时，要调整与不断成长的市场和社会力量的结构性关系，将群体利益表达机制加以整合和制度化，构建政府、市场、社会协同治理的框架；另一方面，社会政策与经济政策相互联系、相互影响的趋势非常明显，没有两者的配合，单独强调一种政策很难达到预期目标。目前中国社会政策基本上还停留在“补缺式”阶段，主要是作为经济政策的附属和补充。就社会发展而言，缺乏短期、长期目标相结合的战略规划，尚未形成有效的、整合的社会发展体制。

由此，发展型社会体制建设的重要任务是建立与经济政策协调的、中长期的、内部整合的、积极的社会政策体系，并加以制度化，形成实现经济社会协调发展的体制机制。发展型社会政策着力于一系列提高经济参与和生活水平的社会干预。各种形式的生产性社会政策在寻求经济和社会政策相协调、保证经济发展为所有人带来切实利益的宏观发展框架内的整合，为社会福利提供了一种积极的方法，使之既满足社会需要，又对经济发展作出积极贡献。其主要特点是投资于人，注重保障公民基本权利，鼓励社会成员有效参与，设置增进全体社会成员经济和社会能力的制度安排（比如通过为贫困者提供可持续生计的能力来扶贫，通过增强劳动者谈判能力而改善收入分配格局，等等），实现经济政策与社会政策融合、互补，提高人力资本和社会资本的存量，推进经济社会全面发展。

2. 把保障劳动就业放在经济社会发展的重要战略位置

（1）要实施扩大就业的发展战略。加大政府促进就业的投入力度，大力开发人力资源，扩大就业总量，创造就业岗位。扩大政府就业服务投资规模。2007年中国财政性公共就业服务经费占GDP比重仅为0.14%。而2003年，在经合组织26个成员国中，劳动力市场计划公共支出占GDP比重超过3%的国家有5个，其中丹麦的比例最高为4.42%，德国为3.46%、比利时为3.75%、芬兰为3.01%、荷兰为3.89%。占GDP比例在1%～3%之间的国家有11个，其中法国为2.75%、瑞典为2.51%、西班牙为2.19%、澳大利亚为1.13%；占GDP比例在0.5%～1%之间的国家有5个，其中，美国为0.68%、日本为0.79%、英国为0.93%。

可以预期的是，实行有利于促进就业的财政政策，加大资金投入，建立促进就业专项资金，在2015年左右使财政性公共就业服务经费占GDP比重上升到1.5%左右。为此，合理安排资金投向，将政府投资与就业挂钩，努力争取经济增长与充分就业目标的同步实现。要进一步加大对公共基础设施、教育、医疗、就业和社会保障等公共领域和民生工程的投资，创造更多的就业岗位，吸纳更多的就业。完善促进就业的优惠政策。引导社会各方面，鼓励就业、促进就业、扩大就业，激发劳动者就业的积极性和主动性;落实国家支持自主创业的优惠政策。

（2）建立城乡一体化的劳动力就业体制。推进户籍制度的改革，打破城乡、地区、行业、身份等因素造成的劳动力市场分割状态。在中小城市和城镇全面放宽农民工入户限制，实施大中城市农民工安居工程，使农民工能够在工作所在地落户。建立城乡统筹的就业登记和录用备案制度，进而完善城乡统一的就业、失业统计制度。把在城市生活半年以上的农民工和大学毕业生纳入就业和失业统计范围，为政府制定促进就业和再就业宏观决策奠定坚实基础。在此基础上，加快推进户籍制度改革和新的失业保险体系建设。将现有的城市公共就业服务体系建设和信息网络建设积极向农村延伸，初步形成城乡一体、有效衔接的人力资源市场体系。严格执行《劳动合同法》，对农村和城市的劳动力一视同仁。

（3）建立灵活的就业机制。政府促进就业和再就业，应从主要扶持正规就业困难群众转向主要扶持劳动力市场的各类就业困难群体。将灵活就业纳入就业统计。从只保障城镇户口劳动力转向将农村劳动力纳入就业保障范围。建立灵活就业的体制保障。加强立法，严格执法，加强劳动监察和执法检查，维护灵活就业人员的合法权益。调整完善相应的法规政策，增强劳动关系的灵活性与适用性、社会保险的便捷性与可操作性。建立起适应灵活就业发展的劳动保障体系和法律法规体系。形成灵活就业的扶持政策，将自主创业的税收扶持政策、企业吸纳就业的社会保险补贴政策、职业培训计划的财政补贴政策等积极就业政策覆盖到灵活就业人员。在实施“五缓、四减、三补、两协商”政策的情况下，适时降低社会保险费率，制度性地减轻企业的社会保险负担，提高企业用工灵活性。