20世纪中期以来，学术界在探讨国家和地区发展问题时，特别注重寻找影响乃至决定一个国家和地区发展的最根本因素，产生较大影响的有地理假说、文化假说、外贸假说、制度假说等。诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学舒尔茨教授则总结认为，社会思潮会影响一国的政治和经济制度安排 。由此，我们探讨性提出，占主导地位的社会思潮影响政府的制度安排，是决定一个国家和地区发展的最根本因素。进入新世纪以来，统筹城乡和城乡一体化的新理念，发展成为占主导地位的社会新思潮。与此相伴生的省直管县改革，则成为统筹城乡和推进城乡一体化的重要路径，尤为需要重点研究。
一、统筹城乡经济社会发展与公共资源配置调整
正确处理工农、城乡关系，历来是我国革命和建设的重大问题。建立统筹城乡和促进城乡经济社会发展一体化制度，是从根本上消除城乡二元结构的必然要求。改革开放以来，中国特色的工业化、城镇化建设加快推进。但是，由于历史条件的制约，特别是长期形成的城乡二元结构没有根本消除，其城乡二元的公共服务制度安排，加剧了城乡基本公共服务失衡，工农关系不协调的局面尚未根本改变。而且又出现了“财权上移与事权下移”、“财权与事权不匹配”和县乡两级政府“负债面广和负债数额高”的新问题。一些地方不和谐因素在积累，基层社会稳定面临许多新挑战。
进入新世纪以来，党和政府重新审视过去“重城轻乡”的非均衡发展战略，把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结新中国成立以来特别是改革开放后我们党处理工农、城乡关系问题的经验教训，国家战略部署出现了新格局：一是提出统筹城乡，实现城乡经济社会发展一体化。党的十六大以来，中央科学提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略，十七届三中全会提出了建设城乡经济社会发展一体化制度的战略安排。二是提出工业反哺农业、城市支持农村。胡锦涛总书记提出“工业反哺农业、城市支持农村”和“以工促农、以城带乡”两个趋向的重要论断。三是提出建设社会主义新农村。从2004～2009年中央连续发出了关于新农村建设的六个“一号文件”。四是提出发展壮大县域经济。十六大报告首次突破性地提出：“壮大县域经济”，这是“县域经济”概念首次写进党的重要文献，其后政府工作报告和“十一五”规划都提出发展壮大县域经济的内容，十七大报告又再次重申“壮大县域经济”。
占主导地位的社会思潮推动了经济社会政策的出新，各种迹象表明，我国经济发展正进入由偏重城市经济开始向城乡统筹并侧重县域经济发展的新阶段。从体制改革、制度建设上着手，建立统筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构 。统筹城乡，推进公共服务均等化，重在制度建设 。这样，就提出了改变公共资源配置方式的大问题。我们认为，实行“省直管县”改革，是改变公共资源配置方式的重要内容，是夯实国民经济基础，提升县域在国家经济社会发展中所处重要地位的需要；是加快统筹城乡发展，建设社会主义新农村的需要；是努力解决县乡两级政府财政困难，维护基层和农村社会稳定的需要；是改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新的需要。这种改变，我认为可以简要概括为两个重要的现象或概念：“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”。这是对公共经济政策和公共社会资源由过去的偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。
什么是“公共资源配置权下移”？它至少包含这样两个方面的信息：一是中央和省级政府的公共政策应当更多的向县域倾斜，要通过行政权力下放和扩权，加强县域统筹发展的能力，调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性；二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要成为方向性的常态，要有制度性的保证。
什么是“公共服务统筹权上移”？它主要体现这样两方面的内容：一是加快统筹城乡发展，强化民生为重点的社会事业发展和公共服务提供，统筹权上移省政府和中央政府，减轻县乡在统筹中的压力，也改变市统筹的省域内不均衡问题。二是强化省级在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。在我国目前的经济发展水平阶段，需要逐渐提高统筹层级，推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹，追求省域公平是重要的过渡步骤，在此基础上，我们争取实现全国城乡的统筹。
