党的十七届三中全会提出了2020年农村改革和发展的基本目标任务，实现这一目标任务的关键在于能否尽快破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局。导致城乡二元结构的根本原因在于城乡利益的二元化，这就必须从破除城乡利益二元结构这一关键环节入手，通过增加农民收入、缩小城乡居民收入差距、促进工业反哺农业、城市支持农村和公共服务均等化等措施，构建以保护和发展农民利益为导向的城乡经济社会发展一体化体制与机制。
一、城乡二元结构的实质是城乡利益二元结构
城乡二元结构是发展中国家普遍存在的经济现象。发展经济学的二元经济理论认为，广大发展中国家的传统农业部门与现代工业部门非对称地并存，农业在整个经济中占压倒优势，绝大部分人口的生存依赖于这个部门，它们分散生活在广阔的农村；现代工业部门的生产活动则集中在城市，从而决定了工农、城乡之间的二元经济；发展中国家国民经济体系和结构不健全，突出表现在农业比重大、工业基础薄弱，要实现经济发展，必须彻底改造原有的国民经济体系和结构。由于发展中国家普遍资源稀缺（特别是资本），不可能同时全面发展国民经济各部门，必须选择某部门优先发展，逐步建立和发展国民经济体系；农业国和穷国的根本出路在于工业化，必须优先发展工业，包括优先发展进口替代工业、优先发展重工业等。由此得出结论，认为发展中国家经济发展的中心问题是二元经济体系如何转变为一体化的现代经济体系，结构转换是经济可持续发展的基础和前提，失业、贫困、落后等问题只有在结构转换过程中才能解决，资本积累和技术进步对经济发展的促进作用也只有在结构转换的框架中才能实现；发展中国家的现代化进程，在很大程度上是实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换过程，发展中国家要实现现代化，必须将二元经济体系转变为一体化的现代经济体系。
1．城乡二元结构对我国经济社会发展的影响
新中国成立后，为了加快发展经济，我国在一穷二白的基础上，主要依靠农业提供的积累，建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。特别是改革开放以来，我国国内生产总值由1978年的3645亿元增长到2007年的24.95万亿元，年均实际增长9.8％，经济总量上升为世界第四，综合国力迈上新台阶；主要农产品和工业品产量已居世界第一，高新技术产业蓬勃发展，具有世界先进水平的重大科技创新成果不断涌现；依靠自己力量稳定解决了13亿人口的吃饭问题，改革开放前长期困扰我们的短缺经济状况已经从根本上得到改变。但在同时，城乡二元经济结构的特征也日趋突出，城市经济基本形成了现代化的大工业生产的格局，农村经济仍然未摆脱小农经济的生产模式；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施比较发达，而农村的基础设施仍然比较落后；城市的人均消费水平远远高于农村，而且农村人口超过7亿人，占全国人口总数的55.1%。
城乡二元结构作为一种依靠农村发展城市的发展模式，它在从农业、农民和农村汲取的粮食、资金、土地和其它生产要素来推动工业和服务业在城市的集聚、进而推动城市加速发展的同时，使农业发展必需的投入减少，农业生产难以持续增长，农民收入增加受到严重影响；农村人多地少和小农经济的生产效益和劳动生产率低下，使农业难以容纳大量过剩的农村劳动力；农村经济落后导致农村内需不足，使农民的消费水平和生活水平难以与城市居民一样得到持续同步提升；特别是城乡二元结构还使农村居民受教育机会不平等，这种不平等又造成就业机会和收入的不平等，从而引发一系列社会不稳定问题。同时，从全国经济社会发展的宏观层面看，城乡二元结构一方面因农民有效需求不足，使农村的相当一部分潜在需求无法转为现实需求，导致城镇市场已趋于饱和的高档耐用消费品无法向缺乏有效需求的农村市场转移，国内市场出现供给过剩，进而也影响了工业和城市的发展；另一方面，还阻碍了国家统一的市场经济体制的形成及社会经济的协调发展，在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒，影响整个国民经济的协调发展，进而对国家的政治、经济和社会协调发展产生不良影响。我国是多民族国家，地区间发展极不平衡，城乡二元结构带来的制约因素，在西部民族地区表现更为突出。
2．利益二元化是城乡二元结构的本质特征
我国城乡二元结构的形成既有历史和传统的原因，如封建社会长期形成的重农传统和近代半殖民地半封建社会的经济凋零，导致农村发展长期处于小农经济状态；也有地理和交通的原因，例如地理偏僻、交通不便、环境差异使农村特别是西部民族地区农村长期处于封闭落后状态；还有城市化明显滞后于工业化的原因，使城市化难以担当起吸纳农村剩余人口和带动农村发展的重任；更有制度和管理的原因，如我国在计划经济体制时期把城市与农村截然分开，形成城乡分治的户籍制度和管理体制等，但深层次的本质原因是“利益二元化”。
（1）工农业的利益二元化。突出表现在工农业三个“剪刀差”上。一是工农业产品价格剪刀差。在计划经济时期，国家通过统购统销低价收购农产品、高价卖出工业产品和向工业部门转移农业税收、农村储蓄，为工业发展积累资金。据有关学者测算，从1952～1990年，我国农业共为工业化提供净资金贡献为9530亿元。二是城乡土地价格剪刀差。据统计，1979～2001年，各级地方政府通过低价强行大量征用农村土地，从农民手里转移了20000亿元的“土地剪刀差”。三是城乡劳动力价格剪刀差。主要表现为，城乡居民劳动就业同工不同酬。改革开放以来，中国经济平均每年以9.5%的速度高速增长，但农民工工资20多年不变，平均月工资只有600元左右。2008年1月新的劳动合同法实施后，农民工工资才得到明显提高。工农业产品价格、城乡土地价格、城乡劳动力价格的三个“剪刀差”，必然要导致工农业利益二元结构的形成和固化。
（2）城乡居民的利益二元化。城乡居民利益的核心是收入问题。1978年农村改革开始时，我国城乡居民收入差距为2.37:1；农村改革首先使广大农民得益，城乡居民人均收入差距迅速缩小，到1984年城乡居民人均收入差距已缩小到1.71:1，接近世界多数国家1.5:1的水平。1985年起，随着改革的重心逐步转移到城市，城乡居民收入差距又重新扩大起来：1985年1.86:1，1990年2.20:1，1995年2.71:1，2000年2.79:1，2005年3.22:1。2007年，农民的人均纯收入为4140元，城镇居民人均可支配收入为13786元，差距已扩大为3.33:1（参见表1）。如果考虑到城镇居民享受的医疗卫生、教育、社会保障和各种福利性的补贴，城乡居民收入的实际差距可能已达到5～6:1。同时，以户籍制度为基础的城乡壁垒，将城乡居民分成了农业人口和非农业人口两种不同的社会身份，农业户口的人不能随便向城市迁移户口。户籍制度实质上是限制农民自由进入城市的制度，通过户籍制度把农民限定在土地上。2007年，我国农业产值已缩小到仅占GDP的11.7%，从事农业的劳动力依然占全国一半（3.5亿），以一半的劳动力从事11.7%的工作，可以看出农业的劳动收益多么少、农民收入多么低了。不断扩大的城乡居民收入差距和户籍制度的约束，自然要形成工农业利益的二元结构。
表1 全国城乡居民收入差距变化表（注：暂无表格）
（3）城乡社会保障的利益二元化。据中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书指出，2007年覆盖面最大的是基本养老保险制度，城镇养老保险的覆盖面为70％以上，城市老年人的养老保险覆盖率也达到70%以上；城镇职工基本医疗保险和城镇非从业居民基本医疗保险参保人数达到2.21亿人，覆盖率达到40%左右。相比之下，农村城市最低生活保障体系还处于初建阶段，2007年只有3451.9万人纳入保障范围，约占农村居民人数的5%左右；近两年来新型农村合作医疗制度虽然发展很快，2007年覆盖率达到84.4%，但保障水平特别是大病保障水平低，与城市相比差距较大；城乡居民最低生活保障标准相差较大，2007年城镇居民最低生活保障标准为179.2元/月，农村居民为70.9元/月。（参见表2）。
表2：2007年全国城乡社会保障覆盖面比较表（注：暂无表格）
（4）城乡公益性服务的利益二元化。公益性服务事关城乡居民的切身利益。长期以来，我国公共服务明显向城市居民倾斜，城市中交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施几乎完全是由国家财政投入，基础设施建设水平和服务水平也是农村无法相比的；而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要由农民自己来负担。在税费改革前，乡镇一级的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等5项公共事业所需费用主要在对农民的“五统筹”中解决；村一级的农田水利基本建设、购置生产性固定资产、兴办集体企业、“五保户”供养、特别困难户补助以及其他集体福利事业支出、干部报酬和管理开支主要在对农民的公积金、公益金和管理费“三提留”中解决；对农民的“三提五统”，成为农村教育和基础设施建设的主要资金来源。近几年来，国家虽然加大了对农村交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。
