变化与选择

 2008年是改革开放30周年，也是改革开放的关键时期。当前，我国宏观经济中的一些突出矛盾和问题，大都同发展方式转变的阶段性特征相联系。传统的发展方式难以为继，新的发展方式尚未实质性破题。在这个特定时期，实现改革开放的新突破，有着更为迫切的现实需求。为此，我们在系统总结30年改革经验的同时，需要依据变化的现实，研究新阶段改革开放的制度安排和政策选择。

一、社会发展阶段的变化与改革的目标选择

1. 我国开始步入发展型社会的新阶段

人类社会经历了从较低水平向较高水平发展的不同阶段。一个国家（地区）的社会需求结构，以及满足这些社会需求的经济结构、社会结构和制度结构等方面的变化，可以作为判断社会发展不同阶段的基础。从总体上说，我国长期的社会主义初级阶段，可以划分为生存型和发展型两个既有联系，又有区别的不同阶段。根据30年来我国这些宏观结构发生的变化，可以判断，我国已开始由生存型社会步入发展型社会的新阶段。

（1）生存型社会与发展型社会的结构特征。生存型社会是社会发展的初级阶段。在这一阶段，发展的主要目标之一是解决温饱问题。发展型社会是发展水平相对较高的阶段。在这一阶段，尽管经济发展水平还有待提高，但社会温饱问题总体得到解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。

从生存型社会向发展型社会过渡，对经济社会发展提出了新的要求。广大社会成员要求加快经济、社会与政治体制的全面创新，使之与发展型社会的消费结构、经济结构和社会结构相适应。

表1-2 生存型社会与发展型社会的结构特征

（2）进入发展型社会的基础性标志。经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等五个方面，可以作为判断从生存型社会向发展型社会过渡的参考性指标。按照这些指标，我国在本世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。这个判断，与我国在本世纪初“实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断相一致。 

表1-3 进入发展型社会的基础性标志 

2. 我国社会发展阶段变化的突出特点

（1）社会发展阶段的变化与市场化改革同步。我国社会发展阶段的提升与初步建立社会主义市场经济体制的进程是一致的。作为经济体制转轨的大国，我国社会阶段的提升来源于市场化改革所释放的巨大经济活力。例如：单一的公有制已经被多种所有制的共同发展所取代。到2007年底，我国非公有制经济从企业数量上来说已经占总数的95.5%，城镇从业人员在非公经济中就业比重已经占到84%；政府集中管制的价格机制为供求关系决定的价格机制所取代；政府运用行政手段调控经济的体系为主要运用经济手段的宏观调控体系所取代。

（2）社会发展阶段变化与国际化进程相适应。30年来，我国已经从一个封闭、半封闭的经济体转变为全面开放的经济体。作为实行传统计划经济的大国，打开国门、实行对外开放，必然形成经济社会发展的巨大动力。例如：利用对外开放弥补自身发展资本的不足；利用外部市场缓解就业压力；利用对外开放促进国内改革。

（3）社会发展阶段的变化伴随社会转型。我国既是经济转轨的大国，也是社会转型的大国。改革开放30年社会结构的变化，一方面给经济发展和社会发展带来活力，另一方面也带来诸多复杂情况。改革开放走到今天，社会转型全面加快。其突出特点是：空前的社会流动和社会变革；利益主体分化和利益冲突增多；简单的社会结构演变为相对复杂的社会结构。

3. 新阶段改革目标的选择

由生存型社会进入发展型社会，改革发展的目标是有所不同的。改革开放之初，为解决人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的主要矛盾，我们提出的口号是，“改革就是解放发展生产力”。今天，从总体情况看，经济增长“一俊遮百丑”的阶段已经过去。适应社会发展的阶段性变化，改革应作出新的选择。

（1）改革要更加关注人的发展。进入发展型社会，人的全面发展上升为经济社会发展的首要任务。为此，要树立以人为本的改革观。从现阶段的实际情况来看，人的全面发展对改革发展提出的基本需求是：

关注人的自身发展。人的发展需要有良好的文化素质和健康的身体，需要有稳定的社会保障体系，需要比较充分的就业，等等。就是说，以人的自身发展为主的人的发展权问题，已经成为新阶段改革发展的基本性问题。

关注人的公平发展。由于传统二元经济结构和制度结构尚未全面打破，改革中利益关系调整的影响以及收入差距的不合理扩大，使得某些不公平发展的问题不仅存在，而且在一些方面还比较突出。例如，城乡的二元经济结构以及与此相联系的城乡二元公共服务体制。进入发展型社会的新阶段，改革既要消除城乡二元的经济结构，更要加快建立城乡统一的基本公共服务制度，着力推进新阶段的城乡统筹发展，解决现实城乡居民发展的不公平问题。

关注人的全面发展。人的全面发展，不仅涉及人对自身发展的基本要求，而且还涉及到人参与经济、文化、社会、政治等领域活动的基本要求。适应人的全面发展的总体趋势，不可避免地需要推进全面改革。

（2）改革要推动发展方式的转变。过去30年，改革的主要目标是要增加经济总量。当前，从整体情况看，以扩大经济总量为目标的发展模式已难以适应社会阶段变化的需求。为此，需要通过深化改革，把重点从扩大投资转移到创造社会需求上来，并由此加快发展方式的转变。从当前宏观经济形势看，如果不解决经济发展方式的问题，要从根本上找到宏观经济稳定的体制机制是很困难的。

（3）改革要促进社会进步。进入新的发展阶段，社会结构和利益结构正在发生深刻变化，社会关系的复杂性全面增强。当前，改革面临的主要挑战是：利益协调与利益结构调整；公民社会的有序发展。现代社会的发展需要三根柱子：政府、市场、社会。为此，要推动公民社会发展，让公民和社会组织真正成为现代社会的三大支柱之一。进入新的发展阶段，改革应当在协调利益关系、促进公民社会有序发展中发挥重要作用，并由此推动社会的全面进步。

从生存型社会向发展型社会过渡，是30年改革发展的必然结果，也是新阶段改革发展的重要背景。这个过渡既带有“转轨中发展”的特点，也带有“发展中转轨”的色彩。新阶段我国改革发展的许多问题，需要结合这个宏观层面的结构性变迁来思考和分析。

二、新阶段社会矛盾的变化与改革的主要任务

我国发展的新阶段，也是改革发展的关键时期。当前，我国的经济体制、经济增长方式和社会结构，正在发生深刻变革。这种变革带来了巨大的发展活力，也蕴含着深刻的社会矛盾。改革30年的实践证明，无论是经济发展方式的选择，还是改革主要任务的确定都同社会发展阶段相联系，都取决于一定发展阶段社会矛盾的变化。

1. 新阶段日益突出的社会矛盾

我国社会发展阶段实现历史性提升，社会矛盾也随之发生明显变化。进入社会发展的新阶段，社会矛盾变化呈现出哪些突出的阶段性特征呢？

（1）经济持续快速增长与资源环境的矛盾越来越突出。首先，经济增长的资源环境代价过大。2007年，我国GDP总量占到全球的6%，但能源消耗占全球的15%，钢铁消耗占30%，水泥消耗占54%。我国已经成为全球第一大煤炭生产国，成为除了二氧化碳以外污染物排放的第一大国，成为第二大石油消费国。由此可见，伴随着30年经济持续快速增长，我国的资源环境付出沉重代价，已经到了难以承载的程度。其次，资源环境的约束全面增强。从国内经济社会的约束看，资源环境开始成为实现可持续发展的重要因素，开始成为影响人的生存和发展的突出矛盾。从国际社会的约束看，应对气候变化已成为国际社会共同努力的目标。我国作为一个发展中大国，发展方式正处在转变之中，能源消耗和环境保护越来越受到国际社会的密切关注。以最近五年（2003～2007年）的情况看，我国在资源环境的消费变动对全球的影响较大。例如，我国铁矿石消费对全球的消费贡献率是85%，铜的贡献率是55%，原铝的贡献率是51.6%，原油的贡献率是33.5%。

（2）全社会公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾凸显并且越来越突出。进入到2000年以后，个人年均用于公共需求方面的支出大概等于90年代中期以前3～5年的支出。就是说，进入发展型社会的新阶段，全社会公共需求呈现全面快速增长的态势。与此同时，公共需求的范围也在逐步扩大。我们过去讲基本公共需求主要是四项，即义务教育、公共卫生、基本社会保障和公共就业。现在看来，中低收入者的住房问题、环境保护问题、公共安全问题等，已逐步成为广大社会成员的基本公共需求。

进入新阶段，基本公共服务的状况直接影响和牵动经济社会发展的全局。首先，它影响可持续发展。尽管这些年我们一再讲扩大内需，启动农村这个大市场，但尚未达到预期目标。为什么？重要原因之一就是老百姓对社会保障没有一个稳定的预期。澳大利亚的蓝领是发周工资的，每到星期五、星期六，餐馆很热闹。为什么他们敢消费？道理很简单，有稳固的社会保障。有学者分析，如果我国社会保障能基本到位，消费率至少可以提高5个百分点。其次，它能化解社会矛盾。现有的很多社会矛盾都是同基本公共服务不到位相联系的，无论是一些利益冲突事件还是某些群体性事件，都在一定程度上与基本公共服务不到位直接相关。这个矛盾在不发达地区尤为突出，并且成为某些区域性矛盾产生的重要原因。再次，它还能缓解收入差距：第一，区域差距的问题。2006年我在甘肃省调研的时候了解到一个情况，甘肃新增贫困人口的80%左右是因病致贫、因病返贫和教育不足所造成的，也就是说基本公共需求的矛盾已经开始成为新阶段贫富差距产生的一个重要原因；第二，城乡差距的问题。2007年年底，我国城乡的名义差距是3.33倍左右，但是如果把各种社会福利因素计算在内，估计城乡差距在5～6倍左右。也就是说，基本公共服务因素在影响城乡实际收入差距中所占的比例高达45%左右。

（3）经济发展、社会进步同公共治理建设滞后的矛盾越来越突出。随着社会发展阶段的变化，社会参与程度在不断提高，但是与此相联系的制度建设，例如社会组织的发育程度、政务信息的公开程度、利益协商对话渠道的建设等，同社会发展趋势不相适应。此外，政府自身建设也存在某些突出问题。比如行政效率低下、行政成本过高等问题。需要指出的是，由于改革不到位，某些体制性机制性腐败问题仍然存在，并且在某些方面还比较突出。

2. 新阶段改革的主要任务

从新阶段社会矛盾变化的阶段性特征出发，下一步的改革至少有三大任务。

（1）以市场化改革实现可持续发展。从新阶段矛盾变化的现实看，市场化改革仍然是支持可持续发展的主要动力。这里，需要对市场化改革有一个客观的判断。我们说“完善”市场经济体制，并不是说市场化改革差不多了，只需要做一些补充。从实际分析，“完善”市场经济体制，不仅需要加大市场化改革的力度，而且需要重点领域和关键环节的实质性突破。

资源环境约束的制度安排。解决资源环境问题，制度建设至关重要。从现有的资源价格上来讲，存在两个突出问题：一是不反映市场供求关系；二是不反映资源的稀缺程度。环境保护的突出体制缺陷是，环境的外部成本难以内部化。

宏观调控与体制改革并重。从近几年的宏观调控看，现行的经济增长方式在一定程度上仍然体现为政府主导的特点。为什么投资居高不下，中央要求控制投资，地方都讲投资不足，就是因为中央的宏观调控目标和现有的体制机制有内在的矛盾。所以，新阶段的市场化改革，首先要通过资源价格的市场化，实现经济运行机制由政府主导向市场主导的转变，使市场在资源配置中的基础性作用全面加强，为新阶段的可持续发展提供良好的制度安排。

（2）以基本公共服务均等化推进社会和谐建设。进入新阶段，无论是中央与地方关系，还是城乡关系，在一定程度上都依赖于基本公共服务均等化的进程。两年前，我院在西部三个省调研中提出，中央和西部的关系要从经济总量为导向转向以基本公共服务为导向。我们认为，进入新阶段，西部大开发的重点要放在基本公共服务均等化上，以有利于解决区域差距扩大的深层次矛盾和问题。

解决基本公共服务的供给总量。要实现基本公共服务的全覆盖，从全国总体情况看，主要矛盾不是财力问题，而是财政支出结构问题，不调整财政支出结构，建设公共财政体制，基本公共服务均等化就很难实现。

解决基本公共服务供给的均衡程度。例如兰州和上海在基本公共服务均等化的水平方面可以有差异，但是在最基本的公共服务方面应当实现供给水平的大体一致。

实现制度安排的公平、统一。城市和农村长期实行二元的公共服务制度，这是严重不合理的。进入新阶段，城乡统筹发展重在解决基本公共服务制度的统一安排问题。

（3）以有效的公共治理促进政治文明。随着社会发展阶段的变化，加快建立完善的公共治理结构应当成为新阶段改革的重要任务之一。

行政体制的合理安排。从总体上分析，现行的行政体制上存在几个突出的问题：首先，中央与地方事权和财力的制度安排矛盾问题太多；其次，行政体制范围内实现决策权、执行权、监督权的相互协调相互制约尚未破题；再次，长期权力结构和短期权力结构的关系没有解决好。政府的发展目标是有期限的，相对来说，政府的工作目标大部分是短期的。而人大这样的立法机构应该考虑更长期的目标。就是说，长期的权力结构和短期的权力结构要取得平衡。

公民社会的有序发展。比如说社会组织的发展问题；比如说在利益多元化的前提下，社会协商制度的安排问题；再比如说社会监督体制的建立问题等等。

政府转型的进程。有效的公共治理结构最关键的是推进政府转型，政府转型问题解决不好，有效的公共治理结构就很难建立起来。为此，要加快从经济建设型政府转变为公共服务型政府。

三、改革环境的变化与改革优先顺序的安排

随着社会发展阶段的提升和社会矛盾的变化，改革也进入新阶段。与此同时，由于多种因素，改革也面临着相当复杂的环境。例如，经济体制改革引发社会利益关系的重大调整和重组；多种所有制经济发展和市场竞争导致收入差距扩大和社会分化；二元经济结构转型伴随着大规模的人口流动，使千百年来处于停滞状态的农民生存方式发生革命性变化；经济增长方式转变和产业结构变化增加了就业的流动性。在这样一个背景下，如何从环境变化的实际出发选择合理的改革策略，就显得十分重要。

1. 改革环境的变化

（1）改革的社会共识发生变化。同以往相比，当前改革的社会共识有明显的变化。首先，对改革的质疑有所增多。由于某些传统意识形态因素的影响和改革的不到位，近几年对改革的质疑有所增强。其中，重要的问题是如何客观分析新阶段面临着的资源环境问题、贫富差距问题、腐败问题等。有人说，产生这三大问题是因为改革的方向出了问题。应当承认，90年代中后期，由于一些地方提出把医院推向市场，提出教育产业化，使社会事业发展在具体实践中出现了某些偏差，增大了社会成员在公共产品需求中个人付费的比重。但总体上说：资源环境问题是一个制度安排不到位的问题；贫富差距问题主要是分配制度改革和城乡二元公共服务制度安排不合理造成的；抑制腐败重要的是要通过改革，解决某些制度性、体制性腐败问题。其次，改革的信心不足。在改革进入利益关系全面协调阶段，并且在下一步不得不进行一些局部性政治体制改革的时候，改革能否取得重要进展，对此相当一部分人信心不足。再次，改革缺乏合力。由于利益的多元化和社会结构的分化，现在一项改革措施出台，有的支持有的反对，这和过去出台一项改革措施的状况有很大的不同，改革的合力在减弱。

（2）改革发展开始步入“高成本”时代。首先，资源环境的成本加大。比如说2003～2007年，铁矿石价格上涨了2.74倍，原油价格上涨了2.32倍，原铝的价格上涨了1.87倍，精炼铜价格上涨了4倍。其次，要素价格在提升。主要是资本和土地的价格水平上升较快。第三，劳动力成本上升。2006年全国平均工资同2000年相比上涨了两倍多，从9300多元上涨到21000多元。并且，还出现了农民工短缺的问题。第四，经济全球化红利的缩减：利用廉价的劳动力来增强制造业出口能力的红利明显缩减；能源、原材料价格的上涨的红利在逐步缩减；发达国家尤其是美国在全球配置金融资源的红利也有所缩减。搞不好，对其他国家还会产生负面影响，甚至是严重的金融危机冲击。在经济全球化的新背景下，我国的改革发展开始步入一个高成本时代。以往30年坚持的“低成本、高增长”的路子很难继续走下去，必须依靠改革寻求一条可持续发展的新路子。

（3）社会转型的速度加快。这表现在公民社会的发展趋势增强，并且社会矛盾和社会危机因素增多。社会危机的发生，一般不是发生在经济下降或者上升时期，往往发生在历史拐点上，发生在社会阶段变化的时期。我国由生存型社会开始步入发展型社会，社会矛盾增多、社会危机因素增多，是一个不可避免的趋势。

（4）我国深度参与经济全球化。首先，经济全面融入全球化。改革开放30年，我国经济开放度逐步提高。对外贸易占GDP的比重由1993年的31.9%上升到2007年的67.1%。其次，国际经济影响中的“中国因素”在增强。我国在国际经济社会舞台的话语权不断增大，作用全面增强。当前，许多国际经济社会问题的讨论，都需要中国的参与。

2. 改革优先顺序的安排

改革的顺序安排应该同改革环境相适应。第一，改革不是“想怎么改就怎么改”，要基于国内外环境变化，尤其是宏观环境的变化；第二，改革顺序的安排应当是优先解决容易的和能够带动全局的事情，以此为切入点，逐步推进；第三，根据现实情况，要改变过去以微观层面为主的改革方式，更多地侧重宏观层面的改革；第四，改革优先顺序的安排要从基本国情出发，沿着从经济、社会到政治的路径，以经济社会改革为主，逐步推进相应的政治层面改革，由此推进全面改革。

（1）短期内主要是推进资源要素价格改革和垄断行业改革。第一，理顺能源价格。从现实情况看，如果没有大的宏观经济波动，应当尽快推进能源价格改革，并逐步同国际接轨。当前，国际石油价格水平在逐步走低，同时国内CPI有所下降，这是推进能源价格改革一个比较好的时机。第二，理顺粮食价格。当前，我国粮食95%或者略高于95%是可以自给的[2]，但长期处于“脆弱的紧平衡”状态。总体来说，粮食的主要矛盾不是总量问题而是结构问题。目前国内外粮食价格存在很大差距，要尽快实现粮食价格的国际对接。这既有利于提高农民种粮的积极性，又有利于统一粮食市场的形成。至于对社会的影响，可以采取积极的社会政策来解决，如给城镇中低收入居民一定的粮食补贴。第三，推进垄断行业改革。垄断行业的改革和能源价格改革是紧密联系在一起的。能源价格管制一旦放开，垄断行业改革应当加快推进。

（2）中期内改革主要是财税体制改革和金融体制改革。关于财税体制改革。1994年税制改革总体上是成功的，明显提高了中央财政比例，刺激地方经济增长的积极性。但现行财税体制也存在几个突出问题：一是与资源环境的矛盾。在现行的财税体制下，许多地方都想上大的重化工业项目。如果不尽快改革现行的财税体制，抑制地方投资过热、缓解资源环境压力是不可能的。二是财税体制对民生的关注还不到位。尽管这些年财政结构有所变化，如经济建设性支出由1978年的64%左右下降到2006年26.56%[3]，每年下降1~2个百分点，同时这些年财政在解决民生上投入很多，但公共财政体制正在形成之中，制度性安排还不稳固。三是税负太高。近年GDP每年增长10%左右，中央地方财政增收却大都在30%左右，远远超过GDP增长速度。在这个背景下，要实行一定程度的减税，使企业有更多的发展空间。四是财政的透明度不高。

新阶段的财税体制改革应当有三个重要目标：一是改革导向问题，要由经济建设型财政全面转向公共服务型财政；二是要解决财政税收的体制机制安排；三是把过高的税收逐步降下来，降到一个相对合理的水平。当前，财税体制处在改革的关键时期。它不仅是市场化改革的关键因素，而且也是转变经济发展方式的关键因素。加快新阶段的财税体制改革，是未来几年需要尽快解决的问题。

关于金融体制改革。金融体制改革主要涉及三个方面：一是金融市场化程度还需要进一步提高。尤其利率市场化、汇率自由化程度需要与我国新阶段的国内外环境相适应；二是通过金融体制改革化解经济风险。如果能有效的解决金融风险，就能够在相当大程度上化解处于经济社会发展拐点上的经济风险；三是优化金融治理结构，加强金融安全。当前，如何建立有效的金融治理结构仍然是一个重大问题。

（3）长期内改革主要是完善社会管理体制和实行积极主动的对外开放。关于社会管理体制改革。这包括以下几个方面的改革：一是基本公共服务均等化及其体系、体制的建设问题；二是事业机构改革问题。要把社会管理体制和基本公共服务均等化联系在一起，使现有的事业机构逐步去行政化，主要服务于基本公共服务；三是实现以城乡统筹为重点的制度统一。这主要涉及土地制度和基本公共服务制度。在土地制度方面，1998年，中央提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。但从现实来看，农村土地使用权还是债权关系，不是物权关系。未来土地制度改革，要把农民的土地使用权作为农民的产权，并用立法来保证这种物权关系，建立相应的土地流转机制等。这既有利于农民使用土地的积极性，提高土地的集约使用效率，也有利于改变城乡二元结构，推进城乡一体化进程。如果土地制度在近期难以推进，那么，城乡统一的基本公共服务制度应该也有可能尽快建立。

关于积极主动的对外开放。我国是一个开放大国，对国际经济具有至关重要的影响。在这个背景下，以往提倡的招商引资、出口导向等战略需要转型：一是“走出去”是个大战略，需要在制度安排、政策选择上有一套支持企业“走出去”的重要措施；二是抓住机遇，适时推进人民币国际化进程。这一次全球性宏观经济波动给人民币国际化提供了良好的机遇。要抓住这个机遇，并采取有效的措施，使人民币在未来一定时期成为东亚区域的主导型货币。

3. 政府转型成为改革的关键和重点

（1）以政府转型为主线的全面改革。进入新阶段，无论是改革的目标选择，还是改革的短期、中期、长期安排，都直接取决于政府转型的进程和实际效果。

市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。没有政府转型，就难以实现由政府主导向市场主导的经济发展方式转变，市场化改革就难以突破，包括资源价格改革、垄断行业改革、环境制度改革等就难以有实质性进展。

社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题，但更重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。

政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。进入新阶段，政府转型成为政治体制改革一个重要的基础，把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。

（2）政府转型的深刻性。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的体制安排，使政府自身利益逐步形成。部门有部门的利益，各级政府有各级政府的利益。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。政府转型的深刻意义在于，通过综合性的改革，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。

（3）政府转型与政府作用。在经济转轨、社会转型中，政府的主导作用极其明显。从30年改革历程看，政府作用取决于政府角色的正确定位，而这种角色的正确定位是在转型过程中实现的。第一，改革开放之初政府是市场的培育者，是市场的孵化器；当市场体系初步建立起来后，政府就要逐步退出来，成为市场的监管者，“裁判员不能再当运动员”。第二，在企业主体没有形成的时候，政府是经济建设的主体，投资的主体；但在企业主体形成后，政府应当从投资建设的主体中解脱出来，为企业提供经济性公共服务，包括信息公开、基础设施建设、中长期规划制定等。第三，从以GDP为中心到以人的发展为中心的转变，是能不能实现可持续发展，能不能转变发展方式的实质性问题。