在外部和内部条件变化的情况下，对“十二五”的基本判断很重要：第一，“十二五”时期是我国改革发展的关键时期；第二，“十二五”时期也是我国由经济大国跨入经济强国行列打基础最关键的五年。在这个背景下，“十二五”的经济社会发展，关键在于抓住后危机时代改革的历史机遇，全面推进“一揽子”改革，集中解决我国经济社会发展的深层次、体制性矛盾，形成发展方式转型的活力、动力和合力，走出一条以扩大内需为主线的发展新路子，建立与科学发展相适应的体制机制。
从不同的范畴上看，发展方式可以有三种提法：第一是经济增长方式，“九五”时期就提出要实现经济增长方式由粗放型向集约型转变。第二是经济发展方式，“十一五”时期提出，要转变经济发展方式，由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。其实质在于实现从投资出口导向向内需导向的转变。第三是转变发展方式。我理解，转变发展方式的内涵主要是：强调经济增长方式转变，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥扩大内需在经济增长中的重要作用；强调社会公共需求转型，构建适合我国特点的发展型社会体制和政策体系；强调政府转型，加快建设公共服务型政府。
一、“十二五”改革的两大特定背景
1. 后危机时代国际经济走势对“十二五”改革的影响估计
国际金融危机影响的长期性。随着国际金融危机逐步缓解，全球将进入后危机时代。国际金融危机带来的产业结构变化，使欧美市场的贸易结构将发生重大变化，而且这是一个长期的过程。
后危机时代经济全球化的复杂性。第一，从最近的“轮胎特保案”可以看出，国际金融危机后，贸易保护主义有所抬头，中国以传统方式继续分享经济全球化红利的时代已经成为历史。第二，周边国家希望中国经济继续高速增长，提供市场需求。例如有人提出中国要由“世界工厂”变为“世界市场”。第三，现在热议的“金砖四国”等新兴经济体，尽管合作空间很大，但不可避免地会受到大国政治经济关系的影响。
世界低碳经济发展与我国发展方式转型的外部压力。第一，发展低碳经济正在成为各国在后危机时代推进经济复苏和应对气候变化的基本共识。第二，低碳经济将成为世界性结构调整的基本趋势。比如，美国计划在10年内投入1500亿美元发展新能源，创造500万个就业岗位；日本提出“绿色经济和社会变革”方案，推进低碳社会建设；欧盟提出能源气候一揽子计划，并在2013年前出资1050亿欧元支持发展绿色经济。第三，我国应对气候变化承担巨大责任，使我国经济增长方式面临空前挑战。例如，2007年我国二氧化碳排放量增长了8%，占全世界二氧化碳排放量增量的2/3，排放总量居全球第二。美国提出的2013年减排计划，其中中国减排指标将占全球减排总量的41%左右，相当于拉美、非洲和中东的总和。在这个背景下，中国要不要做出承诺，如何做出承诺。我认为承诺是不可回避的，作为一个负责任的大国，中国必须做出承诺。不仅要做出一般性承诺，而且要做出有约束性的承诺。2009年12月哥本哈根会议将是一个新经济发展的历史转折点。
从历史看，每次危机基本上都包括两个过程。一个是全球范围内大调整的“洗牌”过程；另一个是全球范围内一个国家、企业地位作用重新确立的过程。国际环境的变化对我国改革发展带来的影响，总的结论是：短期给我国带来严峻的挑战，中长期内是我国加快改革、着力转变发展方式、由经济大国迈向经济强国的一次重大历史机遇。这个判断，对于制定“十二五”规划，非常重要。
2. 我国发展阶段变化对“十二五”改革的现实需求
我国进入发展型新阶段。经过30年的改革发展，我国实现了历史性跨越，由生存型阶段开始全面进入发展型新阶段。从经济发展水平（人均GDP）、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等一系列指标判断，我国开始由以解决温饱问题为目标的生存型阶段跨入以促进人的发展为目标的发展型新阶段。这是国内一系列变化的重大基础。
需求结构开始进入战略调整期。随着生存型阶段向发展型阶段的转变，需求结构开始发生明显变化，这主要表现在两个大的基本方面：一是社会需求由生活必需品向耐用消费品升级；二是社会需求由私人产品向公共产品需求的升级。
发展阶段变化与“十二五”改革的主要挑战。发展阶段变化带来的社会需求结构战略性变化，使我国面临新的矛盾和问题。当前我国的阶段性矛盾，可以概括为三方面：第一，经济持续快速增长同资源环境约束发展不平衡，这个矛盾越来越突出，其中发展不平衡的矛盾也包括贫富差距、收入分配差距；第二，全社会基本公共需求全面快速增长同基本公共产品供给不到位和供给短缺、基本公共服务不到位的矛盾越来越突出，不仅在落后地区，在发达地区同样越来越突出；第三，经济发展、社会进步同公共治理改善滞后的矛盾越来越突出。在发展阶段明显变化、内部需求结构处于战略调整的关键时期，面对这样三大矛盾，我国改革发展的出路在哪里？经济增长方式转变很重要，但是更重要的是要从矛盾的阶段性特征出发，鲜明地提出发展方式转型的重大问题。
建国六十周年前夕，在国际金融危机的特定背景下，我们一再强调中国发展模式的历史贡献和基本优势。从这次国际金融危机的外部冲击到现在发展阶段变化的内部需求来看，我国发展模式有着巨大的历史贡献，但同时也存在着严重的缺陷。内外环境变化，使这个曾经成功的经济增长模式在新阶段具有一定的不可持续性。从国际国内的压力看，转变发展方式的矛盾集中体现在内需不足上。在深化改革中打破制约内需扩大的制度障碍，建立扩大内需的长效机制，成为转变发展方式的紧迫任务。
3. 以发展方式转型为主线的“十二五”改革思路
根据对外部环境和内部条件变化的分析，“十二五”改革总的建议是：以转变发展方式为主线来加快经济社会体制改革。具体包括：第一，加快推进以经济增长方式转型为主线的经济体制改革，为进一步完善社会主义市场经济体制奠定坚实基础；第二，加快推进以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革，为实现公平正义、社会和谐提供制度保障；第三，加快推进以政府转型为主线的行政管理体制改革，为形成有中国特色的社会主义行政管理体制奠定重要基础。
发展方式转变滞后的根源主要是体制机制缺陷。比如，经济增长方式转型滞后，主要在于转变以政府主导为特征的经济增长方式还没有实质性破题；社会建设滞后与社会需求转型的进程，目前尚未在制度上保证政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。依据这个判断，第一，经济增长依赖于市场化改革的新突破；第二，社会发展依赖于社会体制改革的新突破；第三，政府转型需要尽快在行政管理体制改革上有重大突破。
二、以经济增长方式转型为主线的经济体制改革
以实现经济增长方式转型为主线推进“十二五”经济体制改革，总的考虑是：以扩大内需为总体目标，以调整经济结构为中心环节，以深化市场化改革为基本路径，强化市场在资源配置中的基础性作用，进一步完善市场经济体制。
1. 转变经济增长方式对改革的现实需求
我国经济增长方式存在结构性和体制性矛盾。例如：一是投资消费出口失衡，以消费为基础的经济增长内生动力尚未形成。以2009年上半年7.1%的GDP来分析，投资拉动占6.2%，消费拉动3.8%，出口负2.9%，经济增长内生动力尚未形成。二是产业结构调整中服务业比重徘徊不前。服务业占国内生产总值比重现在只有40%左右，低于同等发展水平国家约6～10个百分点。三是城市化发展滞后于经济发展。2008年我国人均GDP达到3266.8美元，进入工业化中后期。但城市化水平（2008年为45.68%）远低于应该具有的工业化中后期的均值（60%），在很大程度上抑制了国内消费需求的释放与升级。四是就业压力越来越大。中国社科院的抽样调查显示，我国城镇失业率已达9.4%[1]。五是资源环境变化。我国长期形成的高投入、高污染、低产出、低效益的格局没有根本改变，水质、大气、土壤等污染严重，生态环境问题突出。经济增长方式转变滞后有多方面原因，比如产业政策、能源政策、环保政策等，但深层次原因是经济体制改革的不到位，制约经济增长方式转变的体制因素难以消除，并与特定的宏观经济形势结合在一起，不断固化现有经济增长方式。
2.“十二五”经济体制改革的总体思路
我们看到，推进改革是很大的问题。由于受到多种因素影响，这些年改革声音慢慢变小了，常常把改革作为一个口号，没有把推进改革作为一个硬性要求。所以改革在这两年并没有多大突破，甚至在某些方面还有所倒退，这加大了经济增长方式中的结构性、体制性矛盾。
把扩大内需作为“十二五”经济体制改革的总体要求或者基本目标。我国居民消费占国内生产总值的比重，由1981年的42.5%下降到2008年的35.3%。有人说这是由于投资太快，所以消费比率也降下来。有没有道理？有道理，但这是浅表层次的问题。消费率长期偏低，而且呈现逐渐走低趋势，与投资过高相联系，更与城市化进程缓慢相联系，但还是根源于传统发展模式中的体制机制缺陷，尤其是国民收入分配没有破题。
把调整经济结构作为经济体制改革的中心环节。从改革开放开始，我们一直把企业改革作为经济体制改革的中心环节。从整个发展方式需求出发，经济结构不合理已经成为我国经济增长方式转变的主要症结所在，抓住了这个中心环节，应该说抓住了“牛鼻子”。这个判断十分重要。从现实需求出发，需要推进五个“着力”：第一，着力调整消费、投资、出口结构，尽快形成以消费拉动为主的经济增长方式；第二，着力调整三次产业结构，尽快形成以服务业为主导的经济增长方式；第三，着力调整城乡结构，尽快形成城乡一体化的新格局；第四，着力调整收入分配结构，尽快形成国家、企业、居民之间合理的收入分配关系；第五，着力调整所有制结构，使其与扩大内需的要求相适应。
把深化市场化改革作为基本路径。主要任务包括八个方面：第一，加快推进资源环境价格形成机制改革；第二，加快推进垄断行业改革；第三，加快推进民营经济发展的制度建设；第四，加快推进城乡一体化的制度建设；第五，加快推进国民收入分配结构调整；第六，加快推进就业体制改革；第七，加快推进财税体制改革；第八加快推进金融体制改革。
三、以适应社会公共需求转型为主线的社会体制改革
未来5～10年，是我国社会转型十分重要的历史时期，机遇与挑战并存，能否实现平稳转型，关键取决于对我国社会问题的估计与改革决策的选择。
1. 对现阶段我国社会突出矛盾的估计
公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾凸显。我国已开始从私人产品短缺进入公共产品短缺时代，公共产品短缺将成为制约发展方式转型的一个重要因素。因此，“十二五”解决公共产品短缺问题成为扩大内需的基本条件。
我国社会转型进入利益分化和博弈的时代。在这样一个阶段，社会矛盾凸显将是一个常态。当前，社会主体分化，利益主体相对稳定，与此相联系的利益博弈成为一个基本现实。为此，一个很大的问题，就是需要在协调利益关系当中才能求得和谐稳定，如果用传统的方式来分析或解决这些问题，只能求得短时期稳定，难以求得稳定的制度性保障。
在发展方式转变和人口结构变动条件下，劳动就业问题十分突出。从现实情况来看，我国就业压力大的问题始终存在。在国际金融危机冲击下，特别是沿海地区，受外需萎缩、人民币升值和生产成本高企的影响，一些企业处于停产、半停产状态，或关闭减员，明显收缩了就业空间。“十二五”在经济高速增长压力越来越大的情况下，就业形势会更加严峻。千方百计扩大就业是“十二五”社会发展首要解决的问题。
2. 对“十二五”社会体制改革现实需求的分析
缓解社会公共需求转型与公共产品短缺矛盾需要加快建立基本公共服务体制。基本公共服务供给短缺和不均衡本质上是体制问题，尤其是城乡二元公共服务的制度安排。“十二五”全面推进基本公共服务均等化，迫切要求在公共服务体制建设、政府责任、分工体制、财政体制、干部考核机制等多方面取得实质性突破。
以基本利益关系协调为主线，加快和深化社会管理体制改革。构建利益表达的多元化渠道，建立协调利益关系机制，要求加快社会管理体制改革。“十二五”社会体制改革涉及利益格局的重大调整，难度加大，复杂性加深，要把构建利益均衡机制作为社会体制改革的一项重点任务。
把解决劳动就业问题放在经济社会发展的重要战略位置。不仅要实施积极的劳动就业政策，构建发展型的劳动就业体制，更要建立公共就业服务体系，提高就业服务水平。
3.“十二五”社会体制改革的重点特点
“十二五”时期社会体制改革的一个突出特点就是社会政策和社会体制改革有机结合，既要注重政策调整，又要注重体制改革。比如在加大民生投入的同时更加注重基本公共服务体制改革；在加大农村基本公共服务投入的同时加快推进城乡基本公共服务制度对接；在采取各种措施处理社会矛盾冲突的同时要更加注重社会管理体制改革；在采取各种措施保就业的同时更加注重就业体制改革。
四、以政府转型为主线的行政管理体制改革
我国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策。“十二五”经济社会体制改革能否取得实质性进展，很大程度上取决于公共服务型政府建设能否实现重大突破。
1.“十二五”行政管理体制改革的现实需求在增强
发展方式转变对政府转型依赖性全面增强。由经济建设型政府转向公共服务型政府，对扩大内需有决定性影响。这里，需要强调的是，建设公共服务型政府并不是要削弱政府抓经济的优势，而是要把政府的经济职能转移到经济性公共服务上来。
尽管这几年我国行政管理体制有所推进，但是深层次矛盾问题不仅没有减少，而且在增多。主要体现在三个方面：一是政府主导型经济运行机制的突出矛盾和问题；二是政府基本公共服务职责不到位的突出矛盾和问题；三是政府自身建设滞后的突出矛盾和问题。
虽然这几年行政管理体制改革有所进展，但改革远未完成。当前的突出问题是政府职能转变尚不到位和政府公共服务的财政投入尚不到位。
2.“十二五”公共服务型政府建设的重点任务
进一步完善政府的经济职能。一是宏观经济政策的预见性、稳定性十分重要。尤其是从去年金融危机到今年，宏观经济政策预见性和稳定性对整个宏观经济平稳发展是至关重要的。二是宏观调控要与实际整个发展相适应。到现在，就业尚未真正纳入宏观调控主要目标。三是中长期规划的科学性、约束性对于宏观经济发展越来越重要。现在，上上下下都在做规划研究，用两到三年做五年规划，可这个规划实际执行的约束性作用到底多大，这是一个很大的问号。如果把这三件事情解决好，对我国宏观经济稳定十分重要。
加快建立公共职责制度保障。严格说，目前我们尚未形成有效的公共职责分工体系和问责机制，所以只能“就职能转变谈职能转变”。我在河南调研时，一个镇长谈道，“我宁愿不要1500万的财政收入，我只要100万、200万，然后集中精力做事情。可现在我90%～95%精力都是招商引资，要干的事我干不了。”应该说，基层政府的公共服务的理念已经形成，但是由于分工体制和问责机制等相关制度安排没有形成，深层次还有一个干部选拔机制问题，真正落实和体现公共职责还有很大距离。下一步，需要建立中央与地方规范的公共职责分工体制；以强化公共职责为重点，优化行政层级，适当调整行政区划；加快建立以公共服务为主要内容的绩效评估和行政问责制度。
以事业单位改革为重点，加快建立公共服务体系。现在事业改革体制逐步推出来。在公共服务体制尚未形成的前提下，事业机构改革尽管叫分类改革，但是实际难免变形为卸包袱、减轻财政负担。如果要建立一个新的公共服务体系，恐怕2900万事业机构的人不是多了，而是少了。关键在哪里？在于事业机构转型。如果国家和地方没有统一公共服务体系建设规划，急于推进事业机构改革，可能对整个社会发展不利。
实质性地推进行政体制范围内决策、执行、监督三权分设的改革。从初步的实践看，以行政范围内的三权分设为重点的大部门制改革在形式上走了一步，实质问题并没有很好解决。当然，在行政范围内实现决策、执行、监督三权分设，这取决于行政体制改革的突破程度。
五、关于发达地区“十二五”改革的几个问题
我从材料中看到，2009年以来浙江把保增长和促转型有机结合起来，经济运行出现积极变化，总体上企稳回升。应当说，这是政策调整和体制转型双重作用的结果。着眼于“十二五”，浙江作为一个发达地区，不仅要考虑自己的改革发展问题，也要考虑新阶段在全国改革发展中的带头示范作用，尤其是发展方式转型率先取得突破。
1. 如何确立区域发展在全国发展方式转型中的地位
“十二五”推进发展方式转型对包括浙江在内的发达地区来说尤为重要。如果能够尽快从传统的思维跳出来，在发展方式转型中寻求扩大内需的新路子，突出整个结构调整的战略地位作用，就可以有效应对内外环境冲击，真正实现经济社会协调发展。这需要区域经济在某些方面率先探索，先行先试，先行发展，并且在这个进程中奠定在国民经济中的新地位。
2. 城市化是扩大内需的一个大战略，也是扩大内需的一个主要载体
斯蒂格利茨曾提出，21世纪的世界经济发展有两大动力，一是美国高科技，二是中国的城市化。国内也有学者提出，新阶段扩大内需的主要路径是加快推进城市化进程。现在城市化进程面临一系列问题，下一步要把省直管县和扩大中心城市功能作为主要途径。短期看，需要推进省直管县；但从发达地区看，对于一些有条件的市域来说，将县统筹起来，走中心城市的发展路子。从现实考虑，可能对这个地区发展更有利。比如义乌，在经济实力上远超过中西部一些地级市的规模，可以考虑打破当前行政层级，做大做强义乌，带动周边地区加速发展，形成大义乌的城市圈。
3. 要相互推进区域城乡基本公共服务均等化与城乡一体化
从大的范围来看，城乡一体化需要推进城乡基本公共服务均等化。如果能够把农村基本公共服务这件事情解决好，把土地的社会保障功能剥离出来，就可以有效解决农村土地问题。目前，城乡一体化和基本公共服务均等化在发达地区，包括浙江，都有条件做。如果以城乡基本公共服务均等化加快推进城乡一体化，将会产生多方面的重大影响。
4. 发展低碳经济与结构调整
后危机一个最大的特征就是进入了低碳经济时代，不仅成为全球经济结构调整的一条基本主线，而且是国内发展方式转型最大的课题，面临最大的压力。对于区域发展，尤其是浙江作为全国发达的经济体，如何发展新经济，形成新的格局，是一件十分重要的事。
5. 在改革和转型方面率先取得突破
危机倒逼改革。内外环境变化带来的冲击对推动改革是比较有利的。具体表现在三方面：第一，现在有些地方、有些行业加大了改革力度；第二，从现实需求看，发展方式转型重在体制机制安排；第三，在“十二五”时期，从国家决策来看更加重视改革的战略性突破。以浙江来说，从自身实际出发，在改革上先走一步，对下一步发展十分重要。
