新阶段的经济增长与改革选择

我国30年改革开放的历史贡献，突出反映为长期快速的经济增长。以人类发展指数为例，我国从改革开放前略高于低人类发展水平的0.53，上升到2006年开始接近高人类发展水平的0.781，其中经济增长的贡献率高达52%以上。改革所释放出来的经济活力，极大地促进了我国的经济发展和社会进步，这使我国开始由生存型社会进入发展型社会的新阶段。

在改革开放30周年之际，保持持续稳定的经济增长给新阶段的改革开放提出重大而迫切的课题：面对国际金融危机的冲击，面对资源环境的约束，面对经济全球化红利的缩减，着力扩大国内需求，切实保持经济稳定、金融稳定和资本市场稳定，从而走出一条经济持续稳定增长的新路子，是方方面面对新阶段改革发展的共同期盼。

一、扩大内需成为新阶段改革发展的现实压力和重大任务

进入新阶段，内需不足、特别是国内消费需求不足已经成为我国经济发展方式转变中的突出矛盾。多年来，出口和投资成为经济增长的主要驱动力。以2007年的经济增长为例，出口、投资的贡献率合计高达60.3%，国内消费的贡献率仅为39.7%。随着全球经济的减速，出口导向的路子很难走下去；随着高成本时代的来临，靠压低资源要素价格、实现低成本投资扩张的路子也难以为继。在这个特定背景下，扩大内需、确保经济增长成为新阶段改革发展政策的首要选择。

问题在于，我国在亚洲金融危机中就提出扩大内需，为什么10年来并未有多大突破？我的看法是，这些年相关方面的改革滞后是主要原因。例如：由于资源价格改革滞后，投资的快速增长是建立在人为压低资源价格、不计环境代价基础上的；由于农村改革滞后，广大农民收入增长缓慢，使得农村潜在的消费市场难以启动起来。今天，我们再次强调扩大内需，需要在调整相关政策的同时，更多地从改革中寻求出路。就是说，在短期实行以保增长为目标的积极财政政策和加大铁路建设投资的同时，中长期要更多地依赖改革，以寻求扩大内需同转变经济增长方式、推进城乡一体化进程、实现基本公共服务均等化的有机结合。

扩大资源环境投资需求与市场化改革。资源环境领域的投资潜力巨大。2007年，我国在非水电的可再生能源的投资增长4倍多，达108亿美元[1]。如果放开能源价格，使其能够反映供求关系，新能源开发投资需求还会更大。2007年，我国环境污染治理投资为3387.6亿元，仅占GDP的1.36%[2]，低于发达国家2005年２%左右的水平，也低于俄罗斯2000年1.6%的水平[3]。如果把比重提高到1.8%，以2007年的经济总量水平，当年在环境领域的投资额需要达到近4450亿元。从现实的情况看，解决问题的关键在于，要加快资源价格改革和垄断行业改革，使之在加大国家投资的同时，拓宽社会资本的投资范围。

扩大社会投资需求与基本公共服务体制建设。新阶段我国公共需求的全面快速增长，必然会大大提高公共领域投资的比重。有专家估计，最近几年广大社会成员在教育、医疗卫生等方面每一年的消费相当于过去5年的总和。我院测算广东省在2020年实现基本公共服务均等化需要投入5000亿～8000亿元。从全国情况看，保守地乘上10倍，12年中需要投入5～8万亿元。由此看来，我国公共服务领域的投资需求是巨大的，是十分有潜力的。如果未来5～10年能够在基本公共服务体制创新方面有重要进展，公共服务方面的投资会逐年明显增大。

扩大农村消费需求与农村改革。目前，我国城市的边际消费倾向大概在0.72，农村为0.85。也就是说，每增加一块钱收入，城市人花掉0.72元，农村人花掉0.85元[4]。考虑到有2/3的人口集中在农村，农村的消费需求是扩大内需的重点。为此，尽快改变城乡二元结构，推进城乡一体化进程，以为广大农民创造公平发展和提高收入的机会，成为新阶段改革发展全局的重点所在。

近两年，国家一周的财政收入就相当于1978年全年的总和。应当说，扩大内需的条件比以往要好得多，经济资源并不匮乏。关键是如何把扩大内需同改革结合起来，以解决扩大内需的深层次体制机制问题。

二、着力推进结构性改革

当前，应对国际金融危机，缓解经济压力，需要宏观经济政策的基点放到“保增长”上。从中长期来看，扩大内需，保持经济稳定增长，不仅需要财政政策和货币政策的松动，更需要推进结构性改革，就是说，当前需要尽快实施积极的财政政策，与此同时也需要推进财税体制改革；化解金融危机需要货币政策的进一步松动，也需要推进金融体制改革；新阶段需要实施更为积极的社会政策，更需要推进社会管理体制改革。这样，才能使宏观政策调整与重大改革有机结合。

我国的宏观经济问题有一个总量的问题，更有一个结构性的问题。例如，民营经济和中小企业成为国民经济最具活力的组成部分，如果其发展的制度环境不能进一步改善，财政货币政策的松动并不会从根本上改变它们的生存发展空间。当前，收入分配差距存在多维的结构性问题，比如城乡、地区、贫富三大差距，国家、企业、居民之间收入分配失衡的问题,国有垄断行业与竞争性领域之间的不公平收入等，都需要注重宏观政策调整与制度创新的结合，需要标本兼治的结构性改革。

积极的财政政策与财税体制改革相结合。财政支出政策调整要与公共财政制度建设相结合，增量财政支出应主要放在城乡一体化建设和基本公共服务上。税收减免政策的出台要与税收体制改革相结合，既着眼于减轻企业负担的短期需要，又考虑到经济发展方式转变的长远需求。

稳健的货币政策与金融改革相结合。坚持“政策救市”与“制度救市”兼顾，在稳定资本市场方面有所突破。货币政策的松动还要与银行改革相结合，使增量资金能够流入到民营经济、中小企业、农村、落后地区，由此提高经济效率和经济活力。

积极的社会政策与公共服务体制建设相结合。在基本公共服务投入增长的同时，应当着力完善中央与地方的基本公共服务分工体系，加快事业单位改革，提高投入的实际效果。

推进结构性改革的优先顺序安排，以适应改革发展环境的变化。从短期看，抓住国际资源价格下调、国内通货膨胀压力减轻的时机，着力推进资源要素、粮食价格改革，并使其与国际基本接轨，这对扩大资源环境和农业投资有重大作用。与资源价格改革同步，需要推进铁路、石油等垄断行业改革，这有利于通过竞争提高这些领域的投资效率。从中期看，需要在财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革等方面取得重要进展，以为优化资源配置、推动经济发展方式转变创造条件。从长期看，在经济持续稳定增长的基础上，要加快建立城乡统一的公共服务体制，以明显提高社会消费预期。

三、加快推进政府转型

我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，扩大内需、推进结构性改革，在很大程度上取决于政府转型的进程和实际效果：市场化改革依赖于政府转型。只有通过政府转型才能使市场在更大程度上发挥基础性作用。没有政府转型，市场化改革就难以突破，包括资源价格改革、垄断行业改革、环境制度改革等就难以有实质性进展；社会管理体制改革依赖于政府转型进程。实现基本公共服务均等化确实有一个财力问题，但更重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用；政治体制改革在一定程度上要以政府转型为基础和突破口。进入新阶段，政府转型成为政治体制改革一个重要的基础，把政府转型的问题解决好，公共治理结构建立起来，就能实质性地推动政治体制改革。进入新阶段，要着力推进以政府转型为主线的全面改革。

政府转型与政府作用。从30年改革历程看，政府作用取决于政府角色的正确定位，而这种角色的正确定位是在转型过程中实现的。当前，有效地应对国际金融危机，更需要推进政府转型，以有效地发挥政府的作用。首先，要充分发挥政府在稳定市场中的有效作用。当前股市稳定涉及1亿个左右的家庭财富状况，对消费需求的制约作用甚大。如何从全局出发，兼顾各方利益，采取有效的宏观调控措施稳定资本市场，已成为当前稳定市场信心的重大课题。第二，强化政府在市场监管中的作用。从这次“三鹿事件”看，建立完善严格的市场监管体制，不仅对经济稳定，而且对社会稳定都有重大作用。从经济持续稳定增长和市场经济的健康发展来看，政府能不能独立于各利益主体有效地行使监管职能，对维护市场秩序，恢复市场信心意义重大。第三，进一步发挥政府在公共产品供给、解决“外部性”中的有效作用。我国发展阶段的变化对政府解决“外部性”提出新的要求。面对资源环境的巨大压力，政府既需要在重大环境治理工程中加大投资，又需要建立完善生态环境保护的相关制度；面对公共需求增长的巨大压力，需要政府切实承担起基本公共服务供给的主导作用和最终责任。

政府转型与减少行政成本。居高不下的行政成本和快速增长的公务员职务消费，已成为政府转型面对的严峻问题。从2007年的统计数字看，从1978年到2006年，我国财政支出中用于行政管理的费用规模增长了143倍，年均增长19.4%，远高于同期GDP增长速度（10%左右），也超过了财政总支出的平均增长速度（13.6%）。行政管理费占财政支出的比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%。在国际金融危机的背景下，尤其在经济增长有所放缓、财政增收压力有所增大的情况下，扩大内需，减轻税负，要与有效降低行政成本同步推进。应当说，降低行政成本的空间很大，关键在于推进政府改革，约束和规范政府利益。从本质上来说，政府是一个公共利益的代表者。从现实情况看，由于现行财税体制、干部体制、中央与地方关系的体制安排，使政府自身利益逐步形成。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要降低行政成本就比较困难。政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。以政府转型为目标推进行政管理体制改革，对于实现政府在经济持续稳定增长中的重要作用具有决定性意义。