改革开放30年，农村土地制度改革取得重大的历史性突破。目前的突出矛盾是，由于城乡二元制度结构、尤其是城乡二元的基本公共服务体制尚未有实质性改变，导致农村土地的社会保障功能处于不断强化的趋势，并成为制约新阶段农村土地制度改革的重要因素。
进入新世纪，我国开始从以解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的发展为目标的发展型社会。新阶段统筹城乡发展，实现城乡一体化是改革发展的大方向和大目标。在这样一个背景下，是继续强化农村土地的社会保障功能还是尽快剥离其社会保障功能？已成为当前讨论农村土地制度改革不可回避的基本性问题。
一、是以基本公共服务、还是以土地作为农民生存的基本保障
新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和保障农民的基本生存权和公平发展权，重点在于初步实现城乡基本公共服务均等化。这既是统筹城乡发展的重大任务，也是新阶段农村土地制度改革的基本背景。
（1）我国农村消费率和消费份额的大幅降低，既有城乡收入差距不断扩大的原因，更重要的是因为强化了农村土地社会保障功能。我们一再讲，要拉动消费尤其是农村消费的大市场。但实际情况是，80年代中期至今，农村居民的消费率从最高的1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年下降了23个百分点。在收入不断增长的情况下，为什么农村居民的消费率会呈现逐年大幅下降的趋势呢？重要的原因是农村基本公共服务供给严重短缺，由此明显增强了农村居民的预防性储蓄的倾向。在这种情况下，农村土地的社会保障功能实际上是在强化，而不是弱化，土地成为广大农民安家立命的基本保障。
（2）当前的农村贫困问题，尤其是新增贫困人口，与基本公共服务不到位直接相关。2006年，我在西北调研中了解到，西部新增贫困人口的70%～80%都是因病致贫、因病返贫。并且，教育已经成为农村家庭的头号开支。也就是说，农村基本公共服务短缺已经成为新阶段农民致贫、返贫的主要因素。
（3）土地仍作为农民生存的基本保障，不仅不利于工业化城镇化进程，也不利于农村土地资源优化配置。首先，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，强化了城乡二元制度结构。这些年，城乡二元的户籍制度迟迟难以打破，关键在于地方政府难以解决城乡基本公共服务的过大差距。其次，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择，农民不仅仅是一种职业，还是一种身份，农民并不能自由地选择在城镇还是在农村居住。同时，还限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，不利于启动农村大市场。
进入新阶段，广大农民面临的经济社会风险开始发生重要变化，即逐步从传统农业社会以依赖土地为重点开始向工业化、城市化进程中以基本公共服务为重点的转变。为此，新阶段统筹城乡发展的重点不是强化农村土地的社会保障功能，而是要加快弱化以至完全剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障，并使土地恢复作为农业生产资料的基本功能。这是统筹城乡发展背景下农村土地制度改革的一个重要前提。
二、在农村基本公共服务供给严重短缺的情况下，农村土地流转是否具备基本条件
我国农村土地制度改革的实践告诉我们，农地承担社会保障的功能，使土地流转面临着一定的经济社会风险，即失地农民不仅有一个中长期的经济风险，而且面临着失去社会保障的社会风险。
（1）为农民提供长期而有保障的基本公共服务，成为新阶段农地流转的基本条件。提高土地的利用效率，必须适度的规模经营，为此，要进行土地适度的流转。现实的问题不在于流转不流转，而在于土地流转以后有没有办法保障农民的基本公共服务。在土地承担基本社会保障功能的前提下，土地成为农民安家立命的基本保障。如果基本公共服务供给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿。也就是说，“土地换社保”不能作为一种制度安排。最近，我院对29个省700多个农户进行一次调查，结果表明，有62.2%的农户不支持这种办法。
（2）在农村基本公共服务供给严重不到位的情况下，农地大规模流转的社会风险很大。由于我国特殊的国情，以及人地关系紧张，现实中土地承担的社会保障功能重于生产性功能，由此加大了土地引发的社会风险。当前，我们面临的这个形势应当说是比较严峻的。例如，广大农民工享受的社会保障只等于城市居民的25.1%左右，5%左右的农民工返乡，就有1000多万农民工重新回到农村，农民工将面临既缺乏基本公共服务保障，又缺乏土地权利的双重困境。在这种情况下，大面积的农村土地流转就有可能引发一系列新的社会矛盾和问题。
（3）新阶段实现广大农民的公平发展重在推进城乡基本公共服务均等化。从现实情况看，农村土地流转中的“土地换社保”，否认了政府理应承担的基本公共服务职责。与此同时，否认了农民应当享受的基本生存权和公平发展权。其实质是为政府推卸应承担的基本公共服务职责找到一个理由。土地是农民的主要生产资料，而享有基本公共服务应当是农民的基本权利。统筹城乡发展，就是要以基本公共服务取代土地的社会保障功能，以确保农民的基本生存权和发展权。
当前，在农村基本公共服务尚不到位的情况下，农村土地大规模流转的条件总体上说还不成熟。为此，现阶段农村土地流转不应仅仅以不改变集体土地性质、不改变土地用途为前提，更重要的是要以推进城乡基本公共服务均等化为前提条件。
三、我国是否已经具备了剥离农地社会保障功能的基本条件
从现实分析，推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进农地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。这里，问题的焦点在于，新阶段剥离农地社会保障的条件是否具备。
（1）构建城乡经济社会发展一体化的体制机制重在改变城乡二元的基本公共服务制度。城市和农村居民的社会保障水平有较大的差距是允许的，但现行的城乡二元公共服务制度安排是严重不合理的。未来5～10年内，建立城乡统一的公共服务制度是大势所趋。
（2）在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。城乡经济社会发展失衡，集中反映在2.2亿农民工群体上。当前，解决农民工基本公共服务问题的条件正在逐步成熟，也是政府目前正在着力解决的问题，未来几年可能会有重大的突破。
（3）初步实现城乡基本公共服务均等化是有一定的财力基础的。总体上说，我国已经具备一定的财力基础。现在一周的财政收入就等于1978年全年的财政收入。以农村养老保险为例，现在我国有8557万农村老人，如果财政每年对每人投入600元，这个支出只占中央财政支出的1%左右。建立有保障的农村养老保障体系，已成为扩大农村需求的关键问题。建议从明年开始尽快在全国10%左右的地区试点，五年左右应该在全国普遍推开。
按照中共十七届三中全会提出的，到2020年初步实现城乡基本公共服务均等化，从其所需要的投资总体上来说是有可能性的。根据粗略估算，每年财政支出新增1～1.4个百分点，按照现在的城市和农村基本公共服务水平30%左右的差距，11年大概需要投入6.42万亿，并且部分投资同4万亿投资是重合的。我们应当重视这个6.42万亿的投资，它对未来扩大内需、转变经济发展方式和经济结构调整、构建和谐社会将发挥重大的作用。
简单结论是：第一，实现城乡基本公共服务均等化是农村土地制度改革的关键因素。农村土地资本的安全性来源于产权明晰、农业的盈利性增加和充分的社会保障。从现实情况来看，充分的社会保障应该是最重要的。第二，实现充分而有保障的土地使用权要与实现城乡基本公共服务均等化相结合。这样，农村土地有效流转才有了前提条件。第三，实现城乡基本公共服务均等化，不仅是推进农村土地制度改革的重要前提条件，也是一个城乡统筹发展的重大问题，更是牵动我国后30年改革发展的重大问题。
中改院所作的UNDP的《中国人类发展报告2007/08》的主题是“惠及13亿人的基本公共服务”，最后的结论是：“在市场经济条件下建立惠及13人的基本公共服务，就其所涉及的人口规模而言在世界上是空前的，就其对于中国建设全面小康社会的意义而言，可以同30年的市场经济体制改革相提并论。”实现城乡基本公共服务均等化，是我国未来改革发展的一个大战略。
