以城乡一体化为重点推进县域科学发展

县域经济是国民经济最基本的运行单元。加快推进以城乡一体化为重点的县域经济社会发展，是实践科学发展观、统筹城乡发展的重要载体，也是在国际金融危机和国内发展方式转型的双重压力下，实现扩内需、保增长的现实要求。中共十七届三中全会明确提出“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标。未来5～10年，是加快推进城乡一体化进程的关键时期。在国际金融危机的特定背景下，要把推进以城乡一体化为重点的县域科学发展作为一个大战略来全盘考虑。

一、推进城乡一体化已成为县域科学发展的重大课题

当前，我国宏观经济面临国际金融危机与发展转型的双重压力。一方面，国际金融危机对我国经济增长产生前所未有的严重冲击，现行的经济增长方式难以为继，经济增长方式中的矛盾问题全面凸显。另一方面，过去30年的改革发展，我国已由生存型阶段进入发展型阶段，也带来了新时期全面转型的巨大压力。在双重危机压力下，保持县域经济社会平稳发展，直接影响宏观经济整体发展水平和质量。在这个特定背景下，统筹城乡发展已成为应对金融危机的重要举措。

把加快推进经济发展方式转型作为县域科学发展的抓手。国际金融危机对县域经济的冲击不断增大。据对全国3.1万个农业生产经营单位的生产价格调查结果显示，2009年一季度全国农产品生产价格同比下降5.9%，种植业、林业、畜牧业和渔业产品价格分别下降4.3%、11.2%、7.8%和3.3%[1]。由于全球市场萎靡，从一季度情况看，我国农产品出口同比下滑9.9%，在出口前6大市场中，除东盟市场同比略有增长外，有5大市场出口均为负增长[2]。县域经济增长中暴露出来的主要问题集中反映了经济增长方式转变的滞后。进入发展型阶段，在客观上要求实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主。从现实的情况看，近些年来县域经济以高投资、高消耗、高污染、低产出为特征的粗放型经济增长方式不仅没有多大改变，而且在某些方面还有一定程度的加强。特别是国际金融危机使县域经济增长的矛盾凸显，以投资驱动为主的粗放型增长方式已经到了难以为继、非改不可的地步。面对现实矛盾，推进县域经济的科学发展要尽快实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主，依靠增强自主创新能力来全面推进县域经济转型升级。

以保增长、扩内需为重点，积极推进县域新型城镇化道路。第一，从抑制经济下滑，尽力摆脱国际金融危机影响角度看，保增长是基本要求。没有8%以上的增长速度，县域就业就比较困难。第二，保增长不是一般性地恢复那种粗放型的增长，而是努力实现“调结构，扩内需”基础上的持续平稳增长。第三，新型城镇化道路是县域经济保增长、扩内需的根本途径。城镇化是工业化的载体，县域城镇化水平低已经成为县域经济发展的重要“瓶颈”，由此大大制约了农民收入的增长。变农村的潜在消费需求为现实消费需求的重要出路就是走新型城镇化道路。

二、把启动农村消费作为金融危机背景下

实现县域科学发展的着力点应对金融危机与增长方式转型的双重压力，无论是短期保增长、保就业，还是中长期发展方式转型，县域科学发展重在启动以拉动农村消费为重点的各项改革。

当前，推进农村改革需要把扩大内需作为重要出发点。我国农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，也在于农村基本公共服务的长期缺失。

扩大农村消费需求与城乡基本公共服务均等化。我国7亿多农村人口的投资和消费需求潜力十分引人注目，被认为是全球经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国经济增长产生巨大的推动作用。问题在于，30年来，我国农村居民的消费率从最高点1983年的32.3%，下降到最低点2007年的9.1%，下降了23个百分点。在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37个百分点。这种情况，与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关，更重要的是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，因而发挥着巨大地刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。为此，刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。我们初步测算，未来12年，将基本公共服务财政投入每年提高1%～1.4%，平均每年投入5000亿～6000亿，总计投入财政资金6.42万亿，到2020年就可以初步实现城乡基本公共服务均等化的目标。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需的投资重点转到城乡基本公共服务均等化上来。

扩大农村消费需求与粮食价格改革。保障农产品价格稳中有升，稳定农民的农业收入。农产品价格低是制约农民收入提高的重要因素。30年来，我国价格水平不断提高，2007年居民消费价格指数是1978年的4.94倍，是1990年的2.29倍，但粮食价格基本维持不变。从城市居民的收入来看，1992我国城镇居民人均可支配收入可以购买1510公斤小麦；2007年我国城镇居民人均可支配收入可购买9847公斤小麦。这清晰地反映出，以生产农产品为对象的农民相对收入水平明显降低，而不是提高。在金融危机背景下，粮食价格的适当提高利大于弊。长期以来我国的粮食价格偏低，违背市场经济规律。在应对国际金融危机中提高粮食价格有多方面的益处：一是可以明显增加农民收入；二是能够更准确地反映城镇居民的生活水平；三是有利于保护耕地；四是有利于形成节约粮食的社会风气。尽管粮食价格提高对城乡居民生活会带来一定负面影响，但总体来看并不大，而且可以通过政府补贴来抵消其对城市低收入者的冲击。为此，适时推进粮食价格改革有利于鼓励农民增加种粮积极性。未来几年也是推进粮食价格改革的较好时机：一方面，国家对农业有巨额补贴，且粮食自给率较高；另一方面，随着社会保障制度的建立和完善，可以缓解粮食价格调整对社会中低收入群体产生的冲击。在国际金融危机下推进粮食价格改革，关键是形成和完善国家宏观调控下的市场价格形成机制。

三、以城乡基本公共服务均等化为重点

推进城乡一体化进程与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型阶段的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。

以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破。现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的根源就在于城乡二元户籍制度。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。

以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革。当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务严重“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。

在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。

在新的发展阶段，推进县域科学发展的关键是建立公共服务型政府。面对农村基本公共服务的现实压力，县乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能，从而为实现县域科学发展提供制度保障。