——我国事业机构改革的背景与目标[1]
当前，我国面临的一个突出矛盾是，广大社会成员的公共需求全面、快速增长，而基本公共服务不到位、公共产品短缺的问题比较突出。为此，需要加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。
事业机构是我国公共服务的主要承担者。下一步的事业机构改革，要按照构建基本公共服务体系的总体要求，与新世纪新阶段我国的公共服务事业发展相适应，使之更有效地履行公共服务的基本职能。
基本公共服务的需要既是事业机构存在的前提，又是事业机构改革的基本目标。我国自20世纪80年代以来就开始了事业单位改革，但由于历史的局限性，对公共产品供给基本规律的认识还不清楚，总的来说成效不大。事业机构改革，需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的需求。在公共服务体系方案设计出台前，事业机构改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段，从而难以达到建立完善公共服务体系的目标。下一步，如果我们把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计、安排，这项改革就有可能取得历史性突破。本文提出我国基本公共服务体制创新的几个问题，以有利于把握事业机构改革的特定背景和现实需求。
一、我国基本公共服务体制创新的现实性和迫切性
基本公共服务由全社会普遍分享，惠及全体人民，是满足人们的基本需求、促进人的全面发展的重要条件。如基础教育、公共卫生、公共安全、环境保护等等。健康、教育等人类发展状况直接取决于基本公共服务的供给状况。建立惠及13亿人的基本公共服务体系，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。
1. 当前，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对加快建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求
伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面、快速增长：一是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大；二是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体；三是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。
面对城乡居民全面快速增长的公共需求，我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势。以财政支出结构为例，近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15％左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说，由于政府转型的滞后，各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制机制尚没有建立起来，这使得政府的公共服务功能相对薄弱。在这个特定背景下，加快公共服务体制建设和推进政府转型的实际进程，对于贯彻落实科学发展观、建设和谐社会尤为重要和迫切。
2. 适应收入分配体制改革的客观要求，充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用
当前我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都强烈。在经济社会转型的过程中，收入分配差距的扩大有其客观必然性。从现实情况出发，应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。
客观地分析，要有效地缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关的研究表明，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素占20%左右。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更反映在城乡居民享受基本公共产品方面的差距。应当充分认识到，缩小城乡差距不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距，并通过公共服务来着重提高农村人口素质。因此，“十一五”时期，各级政府要在控制并缓解收入分配差距方面有所作为，现实的途径在于加快建立公共服务体制，以为全体社会成员提供基本的公共产品和实现公共服务的均等化。
3. 我国正处在社会转型的关键时期，相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联
为此，应当充分估计建立公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用。随着市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如，劳资关系在一定程度上失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾，其中关键的问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下，失地农民的生产与生活均受到严重影响，从而引发了诸多矛盾。在这种情况下，加快建立公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。
4. 我国正处在经济增长方式转变的关键时期，应当充分估计公共服务对提高消费率，促进国民经济健康发展的重要作用
在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，2005年已经降到52.1%，这使内需明显不足，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，收缩了即期消费，由此导致内需不足。“十一五”时期，如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破。就可以有效地改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，使我国宏观经济建立在良性增长的基础上。
二、我国创新公共服务体制的基本内涵、历史进程和主要任务
改革开放30年来，我国通过初步建立市场经济体制基本解决了私人产品供给的问题，实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越。在这样一个新的历史起点上，我们面临着全社会公共需求全面快速增长的严峻挑战。由此，加快建立公共服务体制，已经成为我国新时期改革攻坚的基本目标之一。
1. 创新公共服务体制的基本内涵
从改革实践看，公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化；二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长；三是城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。“十一五”时期，要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾，应当从这些方面加快改革步伐，逐步构建与我国国情适应的公共服务体制。
创新公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立公共服务体制，就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置，使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷。现实情况越来越充分地表明，改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题，还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。30年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决公共产品短缺的问题，还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此，建立公共服务体制，能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系，使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战，为提高公共治理水平和党的执政能力提供制度保障。
公共服务体制与市场经济体制都是中国特色社会主义的重要组成部分，二者相互补充，相互促进。无论是进一步完善市场经济体制还是加快建立公共服务体制，都是建设有中国特色社会主义的基本内容。作为一个发展中的大国，我们不仅要通过进一步深化市场化改革做大“蛋糕”，还需要通过建立公共服务体制分好“蛋糕”。必须看到，完善市场经济体制是建立公共服务体制的基本前提，建立公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联，相互促进。因此，“十一五”时期，应将建立公共服务体制作为改革的基本目标之一，纳入到改革攻坚的总体框架内。
