我国统筹城乡发展的基本公共服务均等化因素

经过30年的改革发展，我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型阶段进入以促进人的全面发展为目标的发展型新阶段。这个历史性的阶段跨越，使全社会的“生存性”压力逐步减弱，“发展性”压力日益凸显。其中，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾[1]。在这个特定背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要因素。

一、缩小城乡差距、扩大农村消费与城乡基本公共服务均等化

从现实需求看，新阶段统筹城乡发展的首要目标是逐步缓解和缩小城乡实际收入差距，刺激和扩大农村消费需求。达到这一目标，在相当大程度上都取决于城乡基本公共服务均等化的实现程度。

由于基本公共服务能够增强广大社会成员的经济安全感和消费预期，因而发挥着巨大的刺激消费、拉动消费需求的潜在功能。为此，刺激消费、扩大内需，应当充分估计基本公共服务投入的重大作用。从刺激消费和保持中长期经济持续稳定增长的客观要求出发，应当逐步把扩大内需和统筹城乡发展的政策重点转到城乡基本公共服务均等化上来。

尽快出台城乡基本公共服务均等化的投资计划。要以应对国际金融危机实施积极的财政政策为重要契机，为实现十七届三中全会提出的在2020年城乡基本公共服务均等化明显推进的目标，明显增加城乡基本公共服务的投资。当前，对政府扩大投资的重点，更多的共识是增大对基本公共服务的投入。

以中央财政投入为主，支持农村养老保险体系建设。据测算，如果以社会保障为主要构成的农村居民转移性收入增加1元，可以拉动消费1.26元，而增加1元的工资性收入和经营性收入分别只能拉动消费0.38和0.51元[2]。为此，这次扩大农村消费应把建立农村养老保险作为一项重要任务。这几年，中央财政对城镇企业职工养老补贴将近1000亿元，但对农民的养老保险中央财政一分钱没有出，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿意参保。2002~2007年，城镇养老保险参保人数增长了36.6%，而农村养老保险参保人数减少了5.3%。事实上，我国农村60岁以上的人口大概有1亿人，如果按照一年720元的基本养老金标准，这项支出仅占2007年财政支出的1.5%。也就是说，国家用不到2%左右的财力就可以建立起低水平的、人人都享有的农村社会养老保险。前不久，国务院正式决定推进农村养老保险试点。按照“2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度”的要求，建议以中央财政投资为主，今年启动全国农村养老保险试点，覆盖面不少于10%；到2012年，即本届任期内争取覆盖60%的含农业人口的县市区；2017年争取参保人口达到80%；到2020年实现制度基本全覆盖，老年人口参加养老保险全覆盖，全面实现农村人人老有所养的目标。

尽快提高新农合保障水平。自农村实行新型合作医疗制度以来，农民的医疗负担有所减轻，但由于新农合报销比例偏低，农村“因病致贫、因病返贫”还相当普遍。为此，扩大农村消费，下一步，应明显提高新农合保障水平。一是逐步提高新农合筹资标准。据统计，2006年参合农民的实际报销比例仅有27.8%[3]，与该年度城镇职工的基本医疗保险70%的报销比例相比，新农合的报销显然太低，很难解决农民医疗负担过重的问题。从一些省的医改经验看，如果农民看病补偿达到30%~40%，基本可以确保一些患大病的农民不致“因病返贫”。建议在全国范围内推行40%的保底标准，将参保农民的人均保费提高至140元，到2020年，使城乡医疗报销比例差距控制在10%~15%以内。二是将政府支出标准提高到120元。实现参保农民的人均保费提高至140元这个目标，建议新增筹资额全部由财政承担，即政府分摊标准由现在的80元提高至120元。按2007年全国农村人口7.3亿人计算，中央与地方财政新增投入约292亿元。三是合理确定中央、地方和农民个人分摊比例。对新增财政资金投入，可以考虑按照目前中央和地方2∶1的比例进行分摊，即中央财政出80元，地方财政出40元，个人缴费仍为20元。

二、保障农民自身发展权益与城乡基本公共服务均等化

新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。新阶段农民的自身发展权益集中体现在广大农民的发展能力与发展机会上，这与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。

保障农民发展权益直接依赖于城乡基本公共服务均等化。我国是一个经济转轨的大国。在传统计划经济时代，为加速推进工业化，长期实行城乡分割的二元经济社会体制和政策。农村公共产品的供给主要不是依靠公共财政，而是依靠农民自己。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，并形成城乡经济社会结构的失衡。改革开放以来，由于城乡二元的公共服务供给体制尚未从根本上改变，加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力，使农村基本公共服务供给严重不足。当前，我国农村新贫困的形成同基本公共服务的严重缺失直接相关，保障广大农民的自身发展权益直接依赖于基本公共服务。

保障农民自身发展权益关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度。由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。具体建议是：

第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。

第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；在欠发达地区，先用两年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。

第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。

以城乡基本公共服务均等化实现城乡户籍制度改革的突破。现行的城乡二元户籍制度，实际上是在一纸户口本上维系着许多不公平的因素。计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理制度，给户籍管理附加了过多不合理的社会管理功能，并造成许多的社会不公。例如，在交通事故人身损害赔偿中，依据相关司法解释的规定，即使是在同一起事故中受到同样的伤害，由于受害人的户籍身份不同，农村居民所得到的赔偿金额往往与城镇居民相差几倍。这种“同命不同价”的根源就在于城乡二元户籍制度[4]。不从根本上解决城乡二元的基本公共服务体制，户籍制度改革将不可能有实质性突破。

在全国范围统一政策，尽快解决农民工的基本公共服务。城乡基本公共服务的失衡，集中地反映在农民工群体上。由于受城乡二元户籍制度和公共服务体制的限制，农民工融入城市的过程仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收益长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。有调查表明，当前农民工享受的基本社会保障水平只有城镇居民的25.1%[5]。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为推进城乡基本公共服务均等化的焦点问题。