——我国改革开放进程中政府职能的阶段性变化[1]
我国是一个发展中大国，又是一个经济转轨大国。以往30年的实践说明，适应市场经济发展的历史性趋势，有效地发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用，是我国改革发展的一条主线。在30年的改革发展进程中，我们时常讲的一句话是，“政府要做正确的事，要正确地做事”。一般来说，政府“做正确的事”，就是在科学而严格界定的政府职能范围内做正确的决策。从我国改革的实践看，适应市场经济的形成发展，政府“做正确的事”，关键是“科学而严格界定政府的职能”，推进政府转型。
一、实现从市场培育者向市场监管者的政府转型
经济转轨进程中，正确处理政府与市场之间的关系，是市场化改革的基本问题。在西方经济学理论中，政府是作为弥补“市场失灵”的角色而存在。在我国渐进式改革中，一开始市场并不存在，所以就很难谈得上“市场失灵”。恰恰相反，改革初期，政府的一项重要任务是要尽快培育市场、形成市场、发展市场，充分发挥市场“孵化器”的作用。与此同时，不断调整政府职能，实现政府角色转换。
1. 承认市场，培育市场、开放市场
30年来，政府与市场的关系大体经历了从排斥到承认、从相互否定到互为补充、从政府主导向市场主导的转变过程。在20世纪80年代初，我国提出了以“计划经济为主，市场调节为辅”的改革框架；80年代中后期，进一步提出“国家调节市场，市场引导企业”的改革思路；90年代初正式确立社会主义市场经济体制的改革目标。从实践看，政府作为市场培育者，在三个方面做得比较成功：
（1）放开和搞活农产品市场。与此同时，对农业的主要产品，比如粮食，实行最低保护价。这样，一方面破除计划配置农产品的旧体制，形成了农产品市场；另一方面，又确定了政府干预农产品市场的合理范围，以确保农产品市场的有效性。
（2）采取双轨制的办法，逐步放开工业品市场。建立和形成了统一的商品市场。工业品市场竞争局面的形成，极大地加快了工业化的实际进程，对于奠定我国制造业大国的地位具有关键作用。
（3）采取开放的市场政策。逐步开放国内市场，提高经济的开放度。由封闭、半封闭的经济体，迅速转化为开放型的经济体，是我国在新一轮全球化浪潮中抓住历史性机遇，充分利用外资弥补国内市场资本不足，实现跨越式发展的重要原因。
2. 客观地估计政府主导型市场经济模式的历史性作用
政府作为市场培育者，反映了我国渐进式改革的一个基本规律：政府是市场化改革的第一推动力，是经济增长的第一推动力；在政府与市场关系上，市场发挥作用的范围、方式都取决于政府。但政府仅仅作为市场培育者，也不可避免地形成政府主导型的市场经济，形成政府对市场过多的替代。
（1）为经济起飞创造必要前提。经济起飞的初始条件要求有最低限度的社会基础资本的先行建设，比如道路、桥梁等大型基础设施建设，是经济起飞和市场力量发挥作用的前提。以政府为主导，我国完成了大规模的基础设施建设，为启动市场和民间力量促进经济繁荣创造了基础性条件。与印度、非洲等一些发展中国家相比，我国的优势并不在于市场更为发达，而是在于更为积极有效的政府。
（2）形成政府主导型的经济增长方式。政府对市场的替代，主要体现在两个方面：一是政府通过人为地控制要素价格，构造了低成本的发展模式。土地、资本、劳动力价格的相对低廉，为企业扩张创造了一个相对优越的制度环境。也为出口导向型的发展模式创造了成本优势。二是通过分税制改革，地方政府成为推动经济规模扩张的重要动力源。地方政府为获得更多的财政收入，积极地干预市场，以吸引更多的投资。我国经济总量、财政实力、外汇储备大幅度增加，都与政府主导型的经济增长方式直接相关。
（3）为渐进式的市场化改革预留了空间。政府主导型的经济运行模式，并不是简单地否定市场的作用，而是积极地培育市场。历史地看，政府主导型的经济运行模式使市场在可控的范围内发挥作用。这是渐进式转轨有效的过渡性安排。
3. 客观地估计由政府主导向市场主导模式的演进趋势
从东亚政府主导型市场经济的实践看，一方面，政府对市场的替代，在经济起飞和经济发展的初期，具有明显的制度收益；另一方面，也应看到，但随着经济的进一步发展，政府主导型市场经济的制度性收益将逐步递减，并会使经济发展因缺乏活力和弹性，难以应对可持续发展难题而陷入困境。进入新世纪以来，我国政府主导型的市场经济模式遇到了前所未有的挑战。在政府主导型市场经济模式下，难以应对发展方式转型进程中新的矛盾和问题。
（1）资源环境的挑战对资源价格改革提出新的要求。进入新世纪以来，经济快速增长同资源环境约束的矛盾，越来越成为我国可持续发展的突出矛盾。在这个特定背景下，放开各类矿产资源价格，使其能够体现资源的稀缺程度，才能使企业自觉地考虑到资源环境的成本，以有效地节约资源和保护环境，以实现可持续增长。
（2）土地集约利用对土地要素市场化提出新的要求。由政府集中控制土地交易，低成本供应土地的模式已经难以为继：一方面，新土地资源的浪费和土地资源供给巨大的缺口并存；另一方面，新型工业化、新型城市化要求充分地保护农民的土地权益。这就使得新阶段土地要素市场化的要求尤为迫切。
（3）保护劳动者权益对劳动力要素市场化提出新的要求。近年来的改革发展实践表明，劳动者长期保持低工资的状况，不利于扩大消费，不利于转变投资、出口拉动的经济增长方式。这就要求建立劳资双方合理的谈判协商机制，形成城乡劳动者平等就业的制度框架，完善劳动力要素市场。
4. 政府成为市场监管者，是发挥市场在资源配置中基础性作用的前提
市场化改革进入新阶段，要形成一个好的市场经济，政府必须成为市场监管者，以维护公平竞争的基础秩序。目前虽然政府还需要在某些领域培育市场，但从经济体制转轨和经济可持续发展的总体要求看，更需要政府不断调整职能，扮演合格的市场监管者的角色，以政府与市场的互补关系取代相互替代的关系，这样才能够真正使市场化改革到位，建立起可持续发展的体制机制。
（1）政府要成为商品市场的合格监管者。商品市场的有效性依赖于政府的有效监管。以食品药品监管为例，多头监管与“监管失灵”并存，对政府的监管职能提出新的要求。
（2）政府要成为要素市场的监管者。例如，在土地问题上，如果政府不再直接安排土地交易，作为中立的监管者，就会有利于保护农民的土地权益。如果政府作为劳动力市场的监管者，就能够更妥善地处理劳资关系的问题。从新阶段资源要素市场化改革实践看，如果政府不作为要素市场的监管者出现，市场化从商品领域拓展到资源要素领域相当困难。
（3）政府要强化社会性监管。要建立一个好的市场经济，政府应当从市场交易双方超脱出来，成为公众利益的代表，成为超越具体市场利益、客观公正的监管者。例如，在对待高能耗、高污染企业问题上，地方政府要从提高当地财政收入的利益中超脱出来，才能够作为合格的环境的监管者。
政府在市场形成发展过程中的角色定位是一个不断变化的过程，这个过程也是政府与市场关系在不同经济发展阶段调整的过程，实质是市场形成和发展过程中政府转型的过程。
二、实现从经济建设主体向经济性
公共服务主体的政府转型正确处理政府与企业的关系，既是一个经济转轨的命题，也是一个发展的命题。从经济转轨的角度看，推进政企分开是建立市场经济体制的必要条件；从发展的角度看，推进政企分开，有利于增进企业之间的竞争，有利于提高经济运行质量。总结30年改革的实践经验，推进政企分开，关键在于政府从经济建设的主体的角色中走出来，成为经济性公共服务的主体，即政府的经济职能要从直接参与投资建设、直接控制企业行为，转变为为企业提供经济性公共服务。
1. 改革开放30年来，政府作为经济建设主体的角色有所变化
改革开放30年来，我国确立了以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，实行政企分开取得重大进展，比较成功地塑造了经济起飞的微观基础。
（1）以股份制为重点的国企改革取得明显进展。到目前为止，国家国资委直接监管的国有企业只有150多家，而且一半以上都实现了投资主体多元化。并且，布局相对比较集中，即主要是关系国计民生、经济命脉的重要领域，相当部分竞争领域的国有企业已经退出。
（2）民营经济取得长足发展。2007年，我国民营经济占GDP的总量已经达到65%左右。民营经济吸纳非农就业比重高达80%左右，并成为税收的重要来源。民营经济已经成为我国市场经济最重要、最活跃、最有生力、最有潜力的市场主体。
（3）外资经济保持持续发展势头。我国引进外资的规模越来越大，2007年达到827亿美元，2008年1～7月，我国外商投资新设立企业16891家，同比下降22.15%。实际使用外资金额607.24亿美元，同比增长44.54%，2008年全年预计实际利用外资将达到1000亿美元。
（4）政府经济建设支出逐步下降。如改革的前十年，中央政府财政支出中的60%左右用于经济建设，虽然这个比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比较小的。2003年后这个比例明显下降，当前大约为25%。
