政府监管的市场基础

近期，我国经济社会生活中发生的某些事情使我们对这三大压力有了更为深切的了解。例如：目前正在研究推进的资源价格改革，使我们更加清楚地看到可持续发展中资源制约的压力；前不久发生的无锡饮用水污染事件，使我们为之一惊，直接感受到环境污染对经济社会生活的现实威胁，环境约束的压力从来没有像今天这样强烈；最近几年，食品药品安全问题比较突出。现实的矛盾是，市场监管机构逐步增多，但市场的监管效果并不好。由此看来，在改革发展新阶段，政府监管要适应可持续发展的要求，有利于解决广大百姓的基本公共需求。

从现实需求出发，新阶段政府监管有效性的现实基础是：第一，推进市场化改革，使政府监管以市场在资源配置中的基础作用为前提；第二，加快公共服务体制建设，使政府监管以广大百姓利益的最大化为基本目标；第三，着力推进行政管理体制改革，使政府监管以良好的公共治理结构为保障。

这里，我以“政府监管的市场基础”为主题，简要地提出以下五个问题，与大家讨论。

一、现实经济运行中发挥基础性作用的是国家宏观调控还是市场

有人认为，“没有讲国家宏观调控下的社会主义市场经济，这样的市场经济就没有前提了，也不知道是什么性质了。”“社会主义市场经济是在国家宏观调控下让市场在资源配置中起基础性作用。”[1]这里，没有必要讨论宏观调控与市场经济的性质属性。早在1991年，邓小平就十分明确地提出，计划经济不等于社会主义，市场经济不等于资本主义[2]。但是，由于上述的观点涉及政府与市场的基本关系问题，需要进行讨论。

（1）发展社会主义市场经济首要的前提是使市场在资源配置中起基础性作用，而不是在国家宏观调控下让市场在资源配置中起基础性作用。发展市场经济，是我国经济体制改革的主要任务。市场经济有其自身的发展规律。要发展市场经济，首要的前提是按市场经济的规律办事。在这个大前提下，国家宏观调控的主要任务是使市场在资源配置中起基础性作用。为此，这几年中央政府在实施宏观调控中一再强调，要进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。当前的实践说明，为实现新阶段的可持续发展就必须按照市场经济的要求，实施有效的宏观调控。

（2）国家宏观调控的重要任务是促进市场经济的有序运行，在进一步完善市场经济体制中实现经济的可持续发展。为此，在发展社会主义市场经济的条件下，国家宏观调控应主要运用经济手段促进市场经济的有效运行，促进市场的公平竞争，而不是主要运用行政手段实施政府直接干预市场主体的行为。

（3）政府监管的有效性要以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为前提。国家的宏观调控是政府主要运用宏观经济政策对宏观经济的调节，政府监管是行政机构通过法律授权对社会经济主体实施的行政管制，目的是增加公共利益或合法私人利益。由于政府监管是在初步建立市场经济体制基础上的政府行为，为此要十分强调政府监管有效性的市场基础。

二、如何客观估计我国市场化改革的进程

最近，有学者对体制转轨提出质疑。在我国，“转轨”的含义很清楚，就是从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。事实上，经过30年的改革实践，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，但市场化改革的任务还远未完成。

（1）市场经济体制初步建立，但经济增长方式尚处在由政府主导向市场主导的转变之中。或者说，这个转变才刚刚开始。

（2）经济增长速度很快，经济增长潜力巨大，但经济增长方式存在比较突出的机制性缺陷。正如2007年“两会”期间，时任国家发展和改革委员会主任马凯所说：“如果经济增长方式不转变，结构不优化，过度消耗资源的状况不改变，中国经济走不好，也走不远。”

（3）商品市场发育程度比较高，但要素市场化改革及资源价格形成机制改革滞后，行政控制下资源要素价格的人为扭曲现象具有一定的普遍性。

三、如何分析我国经济增长方式由政府主导向市场主导转变的现实基础

早在20世纪90年代，中央就提出经济增长方式转变的任务。十多年过去了，经济增长方式转变并没有多大进展，政府主导的特点还很突出。当前，在我国初步建立市场经济体制的背景下，政府主导型经济增长方式已是弊大于利，难以为继。从这些年我国改革发展实践来看，存在以下四个问题：

（1）造成投资过度、产业结构不合理。比如，2006年，我国服务业的增加值在GDP中的比重只有39.5%，不仅低于发展中国家大概60%左右的比例，也低于最不发达国家平均43%的比例[3]。

（2）形成高增长、低就业的格局。我国的就业增长率逐年走低。

（3）能源供求矛盾日益突出。

（4）环境污染问题越来越严重。这个问题，目前在我国一些经济发达地区有很强的紧迫感。

由此看来，政府主导的经济增长方式成为新阶段可持续发展的主要体制障碍，成为新阶段影响政府监管有效性的重要因素。

四、如何判断资源价格形成机制改革对实现可持续发展的重大影响

政府对资源价格不适当的行政控制，使资源环境的约束性矛盾明显突出。当前，政府掌握较多资源的配置权，控制着重要生产要素的价格，使日益突出的资源环境约束难以通过市场转变为企业改革、节能减排的内在压力。

（1）资源价格严重扭曲，难以反映资源的稀缺程度。比如，在资源供给紧张的同时，资源价格却被人为压低。

（2）能源消费超常增长，浪费十分严重。比如，全国能源消费总量2006年比2001年增长71.58%[4]；2002年，我国1亿美元GDP约消耗能源12.3万吨标准煤，能耗水平是日本的7.5倍，德国的5.5倍，美国的4.4倍，澳大利亚的3.5倍，甚至是巴西的2.3倍[5]。

（3）造成不公平竞争。许多重要资源被国有企业垄断。近几年国企利润增长总额中，80%左右源于国有资源性企业[6]。有关专家测算，由于资源的垄断造成的垄断部门利益，是国外同行业的10倍[7]。

当前，人们关注社会领域的公平问题比较多，但也要看到，在现实的经济活动中，由于行政垄断、权力寻租造成的经济运行中的某些不公平性问题对可持续发展的影响很大，它既损害了经济发展的整体效率，加大了整个经济运行的成本；又以巨大的社会成本为代价，放大了社会领域的不公平。

五、如何适应可持续发展的客观要求，进一步为政府监管的有效性奠定市场基础

这里，关键在于从转变经济增长方式的内在要求出发，加快推进市场化改革进程。

（1）推进资源价格等相关改革，建立以市场为主导的资源要素价格形成机制。

（2）在严格环境监管的同时，注重利用市场机制，形成环境成本内部化的制度安排和促进节能减排的体制机制建设。

（3）加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位，进一步规范政府的投资行为，尽快建立政府投资决策责任追究制度。

（4）加快垄断行业改革，严格限定国有垄断经营的范围，降低门槛，引入竞争。

当前，我国的市场化改革正处在一个比较关键、比较复杂的阶段。在这个阶段，努力实现以下三方面共识是至关重要的：一是应当充分估计进一步的市场化改革对实现可持续发展的重大作用；二是实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，已成为新阶段市场化改革的重大任务；三是着力推进以政府转型为重点的政府行政管理体制改革，是新阶段改革攻坚的关键和重点。