刚刚结束的全国农村工作会议提出了我国农业和农村经济发展新阶段的战略任务。今年农村工作的重点是：大力推进农业和农村经济结构战略性调整，全面提高农业和农村经济的素质和效益，增加农民收入。这既是今年农村工作的重点，也是农业和农村经济发展新阶段的中心任务。要完成这些任务，稳定和完善家庭承包关系，用法律保障农民长期而有保障的土地使用权，是一项最基础的工作。因此，加强农村土地使用权立法研究，进一步贯彻落实中共十五届三中全会精神，全面完成“土地承包期再延长30年不变”的工作，推进我国农村土地法制建设，从而保证农村经济持续发展和社会长治久安，都具有重要的作用。
一
1. 深化对中国农村土地使用权立法的重要性和紧迫性的认识
土地不仅对中国农业、农民有特殊的重要性，而且对经济、政治都有着极其重要的作用。用立法来解决农村土地问题，保证家庭承包经营制度长期不变，不仅是经济发展之必需，也是政治稳定之必需。农民期盼长期而有保障的土地使用权；党和国家政策强调要抓紧制定法律法规赋予农民长期而有保障的土地使用权；中国土地制度的百年变迁也推进到这样一个阶段。现实农村在解决了土地期限“30年以后也不变”以后，土地权利的广度和保障问题上升为主要矛盾。不解决这些矛盾，农村经济结构战略调整和农民增收这两大中心任务是无法完成的。
2．加快对中国农村土地现有政策、法律、法规的具体制度安排
经过20余年的改革，我国农村已经形成了一套在框架结构上比较完整的政策体系、法律框架，一个具有中国特色的农村土地制度正在逐步形成。但是，从现有的政策、法律和法规本身看还存在一些缺陷，包括所有权、使用权、流转权、收益权、处分权等一系列权利，也包括国家对土地用途管制和日常地籍管理等方面。这些方面都不同程度地存在着缺陷。这些缺陷，加上非政策和法律因素对制度安排的影响，导致了现实农村在第二轮土地承包中的一些偏差、变异，从而影响了农民的心理预期和对土地的热情。这些问题已到了非解决不可的时候。
3. 农村土地使用权立法和制度安排方面的一些重大理论和现实问题
农村土地使用权立法和制度安排方面的重大理论和现实问题可以归纳为9个基本观点：①农村土地法律和制度建设的目标和方向是长期化、市场化、资本化，并应通过立法保障这一改革方向顺利实施；②农村土地集体所有、家庭经营制度有极强的适应性和生命力，目前乃至今后相当长的历史时期，既不能改变农地集体所有的性质，又不能改变家庭经营的组织形式，否则都将付出极高的成本和代价；③农村土地由家庭承包经营的形式可以并且应该多样化，在依法自愿原则基础上，农民可以选择和创造适应本地情况的承包方式；④农民土地使用权物权化的发展趋势应该得到法律的认可，不论法律的名称如何，承包农户均应享受占有、利用、收益权，并且享有包括使用权继承、有偿转让、抵押、入股、联合经营等权利在内的处分权；⑤由土地的生产功能、社会保障功能的双重作用和集体成员权利平等的立法原则所决定，公开、公平、公正分配和承包土地应该成为一个基本原则，但与此同时应积极创造条件，逐步利用市场机制配置土地资源；⑥土地地力评估和定价已经成为农村土地市场化、资本化的一个基础工作，也是培育农村土地市场的一个极其重要的环节；⑦耕地和非耕地土地资源的利用和管理应该协调统一，纳入国家的土地利用总体规划；⑧农村土地立法改革和执法保障是一个重要问题，其中利益群体参与特别是农民利益群体组织和谈判能力的提高，对于提高立法质量和执法监督力度是最重要的方面；⑨政府在农村土地法律建设中有重要作用，一方面应主导立法改革，另一方面应受制和服从于已颁布的法律，在法律范围内行政是依法治国的一个基本要求。
二
许多领导、专家、学者都提出了农地立法需要解决的若干重大问题，有的问题已初步找到了答案，有的还需要进一步研究。下列问题还需要我们在今后的深入研究和广泛实践中去探索。
1. 当前我国农村土地的主要功能到底如何判断
土地的社会保障功能是在强化，还是在弱化？这涉及农村土地资源配置中公平和效率的关系问题。如果社会保障功能仍在强化，而且其福利性越来越强，那么农地资源配置就应该是公平优先、兼顾效率。如果土地的社会保障功能正在随着非农产业发展及农户非农收入增加而呈弱化趋势，那么就应该按市场经济通行的效率优先、兼顾公平的原则分配土地的使用权。
2. 未来30年我国农村人口和耕地数量到底会如何变化
人口总数有一个预测，到2030年前后，我国人口将达到高峰值16亿。那么，这30年中工业化和城市化会发展到什么水平，可以从农村转移多少人口、多少劳动力，在此期间农村户口会发生什么变化，农村耕地又会发生什么变化？现在的情况是，每年耕地净减少300万亩左右，那么30年中会以什么样的速度递减，全国能否实现耕地总量动态平衡？弄清上述这些基本数据的变化趋势是非常有意义的，这涉及土地政策在至少30年土地使用期间调不调整，法律在多大程度上保障农户的土地使用权，农村土地所有权主体保留多少土地变动的权利，等等。
3. 在30年土地使用权期间调不调整土地
有三种观点：一种观点认为，土地的福利化趋势在加强，集体社区内部成员有平等的保护土地的权利，这决定了土地在大稳定的基础上进行小调整的必要性；第二种观点认为即使要进行土地小调整，也必须有极其严格的限制和程序，这些限制因素包括对象的必备条件、一定长度的时间间隔和土地数量的限制等；第三种观点认为在至少30年不变的使用权期间禁止进行土地调整，调整要用市场的办法，在稳定承包权的基础上流转利用权。新的土地立法到底采用哪种观点，需要深入讨论。
4. 新的农村土地立法是用物权还是用债权去确认农户土地承包权
大体上有两种意见：一种是法律的框架应按物权法去设计，法律名称直接用“农村土地使用权法”，认为现时农村承包农户所拥有的土地权利实际上已有了物权性质，除抵押权外，其他如占有、利用、收益、继承、转让、入股等权利都用上了，对农地使用权物权化的发展趋势，法律应该给予确认。另一种观点认为，为了回避不必要的争论，能否在“农村土地承包法”的立法框架中赋予农民使用物权包括抵押权，持这种观点者有更深层的考虑，认为“承包法”能够使基层政府和自治组织保留较大的调整权利。
5．农村土地权利的结构如何重新构造
有的专家提出应界定一束权利，这是十分重要的，对这个问题还需要深入研究，如所有权、承包权、使用权三权如何分离？承包权和使用权到底是什么关系？收益权如何规范？农村土地地租如何收取？农户有哪些土地处分权？另外，邻地关系问题，相邻土地相互拥有哪些利用权，这种权利是叫土地他项权利还是叫邻地利用权等，这些问题都需要深入研究。
6．农村土地管理部门的权利如何分割
农业部门、林业部门、国土资源部门、土地规划部门的管理职能如何分解？农村基层政权与村民自治组织、村集体经济组织权利如何分配？这些问题确实是存在的，这涉及法律的一致性。各类土地管理的统一性还需要认真研讨。
7．如何提高立法和司法质量
一方面，要研究如何通过改革立法程序，扩大公众参与，从而使法律尽可能符合实际；另一方面，为了要研究提高司法质量，我们需要做哪些工作。从一定意义上说，目前中国提高司法质量比立法更为重要。
