党的十七大，高度评价了十六大以来我国在改革开放和全面建设小康社会取得的重大进展，提出了从新的历史起点出发继续推进中国特色社会主义伟大事业的总目标和行动纲领。改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命。胡锦涛同志在十七大报告谈到改革开放的伟大历史进程时指出：事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。这是对改革开放历史进程的高度概括和实事求是的评价，也是对我们从事改革事业的同志的巨大鼓舞和鞭策。
十七大把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为政治体制改革的重要内容之一，这是深化改革的重要环节。
一、加快公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的现实要求
加快公共服务体系建设是党的十六大以来不断受到重视和强化的重要任务。党的十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配，都离不开公共服务体系的建设。因此，加快公共服务体系建设，既是社会发展到一定阶段的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。
1. 公共服务需求增长是社会发展进入新阶段的重要标志
人类社会发展是一个需求不断拓展和得到满足的过程。这一过程反映在经济结构方面的变化，就是伴随技术进步和物质产品供给能力的提升，服务业快速发展并超过物质产品的生产。特别是伴随着物质产品生产及其相关服务业的发展，公共服务的需求和供给扩张日益成为经济乃至社会发展的重要特征。
根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。我国于2003年按汇率折算的人均GDP已经超过1000美元。而如果按购买力平价计算，人均GDP达到这一水平的时间大大提前。事实上，在20世纪90年代初期，我国就基本解决了温饱问题，社会公共服务需求已经出现了长期增长的趋势。国内需求结构演进以及由此引起的供需结构调整受阻是更为基本的原因。另一方面，这一时期公共产品和服务的价格持续上涨，虽然其中存在价格结构调整的合理性，但这类需求的增长无疑是推动价格上涨的重要基础。问题在于，由于我国处于经济、社会转型期的特点，公共服务需求的供给不仅要受到发展阶段的影响，而且更受到体制因素的制约。
总体来说，我国改革开放30年来，公共服务需求的增长正在出现逐步加速的趋势，标志着中国经济、社会发展正在进入一个新的历史发展阶段。如何使社会公共服务供给与需求相适应，将是我们在较长时期面临的重要任务。
2. 公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点
改革开放30年来，尽管人民的物质生活水平有了显著的提高，社会公共服务体系建设在近年来也取得了相对较快的进展，但与一定社会发展阶段的公共需求增长状况相比，依然存在较大的差距。以至于公共服务供给滞后问题，成为近年来社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。
在这些领域，虽然总体上供给不足有社会发展阶段的制约因素，但也存在资源配置和分享不平衡的问题，特别是在基本公共服务方面，相当部分的中低收入群体或者还没有被纳入服务对象，或者无力支付相对昂贵的服务价格。公共服务领域的缺失，不仅影响到部分社会成员分享社会经济发展的成果，而且在相当程度上影响他们生活水平和生活质量的提高。
近年来，有关公共服务供给滞后的问题引起了各种讨论，这些讨论对于促进公共服务水平和质量的提高是有益的，但对于如何在市场经济条件下建设和完善公共服务体系方面，仍然有待进一步深入研究和探讨。有些讨论把公共服务领域的问题简单归结为市场化取向，并不符合事实。因为市场化的基本特征是平等竞争，价格首先是一种竞争价格，脱离平等竞争的价格不是市场化价格。在我们的公共服务领域中，基于供给主体平等竞争的价格几乎是不存在的。至于一些公共服务机构以营利为目的，则在一定程度上反映了我们在公共服务供给主体定位方面的缺失，特别是那些以公共资源提供服务的供给主体，在社会功能定位、评价和监督机制等方面都存在严重不足。这些问题不是一个简单的市场化还是非市场化的问题，只有在整个公共服务体系的完善、特别是在体制、制度改革中，才能逐步加以解决。
3. 加快公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的重要基础
党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略目标，是在深刻总结历史经验、把握现实矛盾的基础上提出的。构建和谐社会是一项宏大的系统工程，涉及整个社会的经济基础、上层建筑以及意识形态各个领域。特别是在经济社会转型时期，发展和体制转型的不平衡以及利益结构的变动，都有可能引发一定的社会矛盾乃至冲突。在这一时期，公共政策和公共服务体系的作用日益突出，并且将不断面临来自现实生活各个方面的挑战。
党的十七大报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，强调要在经济发展的基础上，“着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。在这里，我们看到了扩大公共服务与改善民生、建设和谐社会的内在有机联系。因此，加快公共服务体系建设，不仅是社会发展到一定阶段的必然要求，而且也是构建社会主义和谐社会的重要内容和基础。
首先，加快公共服务体系建设，有利于缓解和抑制利益分化进程以及由此引发的社会矛盾。公共服务体系的完善，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对社会财富初次分配产生积极影响。其次，公共服务体系的完善，将使公共服务逐步扩展到整个社会，形成社会成员分享基本公共服务的均等化格局，消除目前公共服务领域存在的不公平现象。最后，一个完善的公共服务体系为促进和维护社会公平、公正、权利平等提供了强大的基础平台，不仅有利于社会利益调整的规范和有序，而且将振奋社会成员的精神面貌，提高社会总体效率。建立在社会公平、公正基础上的效率，应该是社会主义和谐社会的重要标志，也是形成一个充满活力的和谐社会的长期而坚实的基础。
二、当前公共服务领域中突出问题
1. 公共支出结构不适应社会发展的现实要求
虽然公共服务需求的供给并不是完全由政府直接提供，但政府公共支出的规模和结构则是反映社会公共服务需求与供给状况适应与否的重要方面。
改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长的趋势，从1978年的1122.09亿元增长到2005年33930.28亿元，扩大了30多倍。从相对规模来看，2005年公共支出占GDP已经达到18.5%。如果考虑到我国公共支出中还有相当部分没有纳入预算管理的情况，实际支出总量的规模要大大高于国家统计局公布的数据。一些研究表明，如果把实际公共支出全部纳入统计，2003年我国公共支出占GDP的比重已经达到32.55%，与发达国家30%以上、发展中国家26.4%的平均水平相比，应该说我国的公共支出总量规模基本适应了现阶段经济社会的发展水平。
问题在于，与当前社会公共服务需求日益增长的状况相比，我国公共支出结构并没有表现出同步调整。在公共支出中，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。根据国家统计局的数据，2005年我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，而社会文教费支出比重为26.4%。纵向观察，我国公共支出中的经济建设比重在1978年为64.1%，此后则逐年下降，与经济运行由政府集中控制向市场经济转轨的进程是一致的，也为提高公共服务支出创造了条件；而社会文教费支出比重与改革开放初期的13.1%相比，虽然也有显著提升，但自1992年以来则一直徘徊在26%~28%之间，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。
20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面公共支出水平的严重不足也是重要原因。以教育支出为例，我国的公共支出水平不仅远低于世界平均水平，而且低于国家1993年提出的战略目标（中共中央、国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值（GNP）的比重，在本世纪末达到4%”）。党的十六大以后，国家基本公共服务支出的增长日益受到重视，但要实现与社会需求相适应，依然任重道远。
2. 公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡
我国公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本公共服务的歧视性政策。当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，在很大程度是与公共资源配置的不均衡相关。
从城乡差距看，建国以来，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。其中最突出的表现是在相当长时期内，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度达到难以承受的地步。新一届政府为改变这种状况做出了极大的努力，包括提出“新农村建设”、取消农业税、建立新型合作医疗制度等，使农村居民分享基本公共服务方面的状况有了一定程度的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善还只是初步的。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为3.22 ∶ 1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5.6 ∶ 1。这里，具体的数据可能存在争议，还可以进一步深入研究，但能够确定的是，农村基本公共服务在缩小城乡差距方面的功能还远没有充分发挥，仍然需要长期不懈的努力。
从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大、增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。比如，2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50％以上，其中“增值税和消费税两税返还”占52.6％，“所得税基数返还”占70.82％。即使在实施了财力性转移支付以后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。近年来，中央通过西部开发、东北振兴、中部崛起战略以及专项支持，在一定程度上提升了经济落后或不发达地区的基本公共服务能力，但从长期可持续角度看，还难以熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。
从维护社会公平正义的要求看，我国基本公共服务领域依然存在计划经济体制沿袭下来的一些弊端，其突出的表现是身份、等级因素对分享基本公共服务的影响。首先是农民工在子女教育、社会保障等方面很大程度上还没有被纳入基本公共服务体系，特别是那些长期在城市打工和基本定居者，在分享基本公共服务方面与城市居民依然存在较大差距。其次是基本公共服务的等级化依然存在，少部分人可以享受到远远超过“基本”水平的公共服务，降低了基本公共服务的普惠性。
3. 垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高
改革开放以来，我国公共服务的质量和效率在某些方面有了相当程度的提高，但与社会日益增长的需求相比，依然有较大差距。公共产品和服务价格持续上涨，直接提高了社会成本，降低了社会总体效率，而公共服务质量并没有同步表现出显著的提高。近年来公共服务领域的投诉不断增多，民间维权活动频繁出现，实际上反映了公共服务领域的供求不对称状况。造成这种状况的原因是多方面的，但就体制而言，垄断性供给体制特别是行政性垄断，应该是更为重要的原因。
行政性垄断是基于法律和行政权力而产生独家或少数企业对市场的垄断。在传统的计划经济时期，由于行政权力控制整个经济运行，自由的市场交换没有合法性，因而也就无所谓行政性垄断。随着经济体制转型，市场主导经济运行的格局基本形成之后，行政性垄断作为市场竞争和市场垄断的对立物才成为一种经济现象。因此，我国的行政性垄断虽然在资源配置、行业准入等方面沿袭了计划经济时期的一些基本特征，但在行为主体的动机和行为方式等方面则渗透了若干市场因素。行政性垄断组织一方面可以凭借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利和特权，另一方面则运用这些特权追逐市场收益。这种行政性垄断的合法性基础与其具体行为的脱节，越来越引起社会和公众的不满。
从近年来社会的反应来看，人们强烈不满的主要集中在这样几个方面。一是垄断部门收入远远超过社会平均水平，许多研究资料显示，电信、金融、保险、水电气供应等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2~3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距更大。二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会，从1994年开始，国有企业利润就一直没有上交国家，这就意味着社会公众并没有分享到国有垄断的好处，同时也与维持国有垄断部门的良好初衷相背离。三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会和个人生活的生产成本，而社会却难以进行有效监督和制约。价格听证改变不了“逢听必涨”的局面，更多的是连听证的程序都没有进行。四是垄断部门在人为制造供给短缺的同时，由于没有竞争压力，改善和提高服务质量的动机普遍不强。近年来，社会对垄断部门的选择性接轨普遍反感，也就是说，垄断部门在价格和收入分配方面向市场和国际看齐，而在运行机制、制度建设、服务质量方面，则往往以所谓“国情”、“特殊性”之类的托辞，拒绝或延缓“接轨”。
