中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。这是中国共产党执政50多年来在国家发展观上的历史性突破，标志着中国将进入一个经济、社会和人的全面发展的新阶段。
在深刻把握科学发展观的重大意义的同时，我们应该对新的发展阶段所提出的任务和要求以及面临的挑战具有足够的认识，特别要重视体制性因素对贯彻科学发展观的重大影响。28年来改革与发展的经验证明，体制改革与社会发展始终是一个互动过程。我们认为，在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说20多年来以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么，促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。
一、28年来政府改革的重要进展
政府改革和政府职能转变既是经济体制改革的重要内容，也是决定经济体制改革进程的关键。从改革初期的“政企职责分开”、“简政放权”，到建立社会主义市场经济宏观调控体系，直到近年来提出“责任政府”、“法治政府”的理念，中国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的渐进展开和深化，市场经济体制的形成与完善是不可能的。因此，客观评价政府改革与经济体制改革深化的互动作用，对于进一步完善社会主义市场经济体制，为贯彻科学发展观奠定坚实的体制基础，具有重要的现实意义。
（1）政府改革为新体制的发育和成长提供了初始条件。从改革开放初期到社会主义市场经济改革目标的确立，这一时期具有重要意义的是以“简政放权”和“政企职责分开”为主要内容的政府行政性分权改革，改革不仅大大调动了地方政府发展经济的积极性，而且直接催生了新体制因素并拓展了其成长空间。农村家庭承包责任制的普遍实施，授权经济特区对外开放和向沿海地区扩大，意味着部分经济取得了相对独立于传统体制的生存和发展空间。正是由于这种行政性分权改革在一定程度上具有了向“市场”分权的意义，不同于以往那种“体制内”收收放放的分权，因而成为促进商品经济和市场经济发展的重要“助推器”。就政府和国有企业的关系而言，由于产权关系的制约，虽然至今仍未完成“政企职责分开”的改革，但企业“自主权”的扩大，使得不同产权主体的产品交换日益广泛，对于市场价格和市场资源配置格局的形成，发挥了重要作用。同时，国有企业负责人包括一些直接管理企业的政府官员，在“计划外”经营中初步具备和锻炼了市场意识，不仅促进了国有企业经营管理水平的提高，而且也在相当程度上为非国有经济的成长提供了重要的人才准备。
（2）政府改革推动了政府职能转变的逐步深化。1992年邓小平南方谈话之后，中国明确了建立“社会主义市场经济体制”的改革目标，启动了体制“转轨”意义上的政府职能转变进程。1993年党政机构改革初步划分了经济管理职能与非经济管理职能、行政管理职能与社会中介组织功能、宏观管理职能与微观经济组织职能，部分削减了与计划经济体制相联系的职能，并颁布了《国家公务员暂行条例》。在此基础上，1994年实施的财税、金融、外汇、外贸、计划、投资等方面的一系列改革，尤其是财税、金融和外汇体制改革，初步形成了宏观调控的基础框架。1998年政府机构改革，大规模撤并了具有浓厚计划经济色彩的“行业主管部门”，为消除政府经济管理部门的利益动机起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部门源于利益纠葛的职能交叉弊端，进一步促进了政府经济管理职能向间接调控转变。进入21世纪，随着中国加入WTO，中央政府明确提出要加快对内开放步伐，打破经济运行中的行政性垄断，在市场准入和规制方面为不同产权主体创造平等竞争的环境，推出了以减少行政审批项目为重点的行政审批制度改革，由此进一步推动了政府职能转变的深化。
（3）政府改革推动了政府运行法治化进程。1989年《行政诉讼法》的颁布实施，是我国行政法治进程中的一座里程碑，标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。《行政诉讼法》的实施，对于保障公民、法人和其他组织的合法权利，规范行政行为，监督行政机关依法行使职权起到了重要作用。15年来，全国各级法院共受理一审行政案件91万余件，案件类型几乎覆盖所有行政管理领域，不仅推动了政府行政法规的不断完善，而且促进了政府职能的转变。2003年通过的《行政许可法》，进一步深化了政府行政法治进程。过多过滥、管理无序的行政审批，是完善市场经济体制的严重障碍，也是造成政府权力部门“设租”、“寻租”的重要因素。从“行政审批”到“行政许可”，虽只有两个字之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。《行政许可法》明确了行政许可的范围和设定权限制，规范了政府与市场、政府与社会、公权力与私权的关系，它的颁布和实施，对于加快政府职能转变、强化政府依法行政、完善市场经济体制、保障公民和市场主体的权利，具有重要和深远意义。
需要指出的是，尽管中国在走向市场经济的过程中政府职能已经发生了重要转变，但相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的。政府改革和政府职能转变不仅要求理顺政府与国有企业的关系和政府机构的相应变动，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。特别是随着非国有经济的地位和作用不断提升，对外开放的不断扩大，在更广泛的领域加快政府改革和职能转变的现实要求越来越迫切。
二、深化政府改革需要解决的几个认识问题
对于计划经济向市场经济转轨而言，政府改革与政府职能转变的核心问题是重塑政府与市场的关系。与20世纪80年代强调“完善”政府计划经济体制，发挥市场调节的“补充”作用不同，向市场经济转轨意味着政府与市场关系的调整必须转向“市场发挥基础性作用，政府来补充”的思路。如果不确立这样一个基本思路，政府的职能转变就难以实现，并且制约各项改革的深入展开，阻碍市场经济体制的最终形成。经过28年来的改革，市场经济的发展与政府职能转变相互促进，政府与市场的关系已经发生了重要变化，但由于经济运行中政府主导的特征，经济与社会发展不协调的问题仍比较突出。之所以出现这种情况，固然有传统体制惯性和利益格局变动等因素的影响，但更重要的因素可能在思想理念方面。就当前的现实而言，可能有几个基本理念需要继续深化我们的认识。
1. 政府如何在市场经济条件下坚持科学发展观
党的十六大把发展作为执政兴国的第一要务，是对历史经验的深刻总结。只有经济和社会发展了，才能真正维护和实现中国最广大人民群众的根本利益。尽管从理论上说，任何社会都应该把发展作为首要目标，但我们确实一度为了某种脱离现实的价值理念牺牲过发展，我们也曾试图脱离发展在静态中解决某些社会矛盾，在发展问题上我们有过历史教训。因此，经过20多年的改革开放，“发展是硬道理”已经广泛深入人心，并已经成为社会的普遍共识。然而，在经济社会转型条件下，把发展作为执政兴国的第一要务，不仅包括了发展观方面的丰富内涵，而且要求在发展战略和体制等方面进行一系列创新，也就是说，“发展要有新思路”。十六届三中全会提出科学的发展观，正是反映了执政党在发展问题上的认识深化，也反映了执政能力的提高。
首先，科学发展观是以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是促进经济社会和人的全面发展。按照科学发展观的要求，发展不仅仅是经济发展，更不是单纯的经济增长，人民物质、文化生活水平和质量的提高，社会公正的普遍实现，与社会进步相适应的制度文明，都将成为发展的重要内容和目标。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系。离开这些关系的调整，政府职能转变就难以深化，科学发展观就会流于一般口号。
其次，坚持科学发展观，要求发展必须根据不同历史时期、发展环境和条件的变化，适时调整发展思路。在经济市场化格局已经基本形成的条件下，经济发展的主体力量在市场，政府的作用主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府应改变计划经济时期遗留下来的直接控制和领导经济发展思路，继续扩大市场机制主导经济发展的深度和广度。政府只有在摆脱直接主导经济运行、甚至直接主导市场竞争的条件下，才能真正贯彻科学发展观，促进经济、社会和人的全面发展。
第三，坚持科学发展观，要求正确处理和把握集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽然被认识到，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。不能否认，集中体制具有决策迅速和降低执行成本的“优点”，但这必须建立在决策和执行都科学或“正确”的前提上，才“能办大事”。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不少。因而，只有约束条件相对简单的情况下，如战争时期、战后恢复以及应对突发事件等，集中体制的优势才能充分体现。问题在于，市场经济客观上要求分散决策，如果政府存在很强的“集中偏好”，就很难根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。
2. 如何深化对市场经济宏观调控的认识
按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的表述，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。但是，随着中国市场化进程的迅速展开，如何认识宏观调控与市场资源配置的关系问题，对于进一步完善市场经济体制越来越重要。问题的焦点在于，一是宏观调控究竟是市场资源配置基础作用的前提，还是宏观调控必须以市场资源配置为前提？如果是前者，市场资源配置的基础性作用如何体现？二是国家宏观调控的主体是谁？中央政府代表“国家”来进行宏观调控是理所当然的，但地方政府也强调代表国家的宏观调控职能。三是市场经济中宏观调控的本质含义是什么？最基本的含义即所谓狭义的理解是，国家运用货币和财政政策调节经济运行，但所谓广义的理解包括了运用行政、法律手段的综合调节。
