过去30年，国有企业改革是我国经济体制改革的中心和重点。随着我国发展阶段的变化，国有资本定位也要随之做出调整。基本方向是，以公益性为目标适当调整配置国有资本。
一、公共产品短缺时代下国有资本的特殊作用
我国进入到以人的自身发展为重点的发展型新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出的社会矛盾。在公共产品短缺时代，需要重新思考国有资本的职能与定位。
2005～2010年，国有资本从23万亿增长到53万亿元，提高了一倍以上[1]，总体上看国有资本尚未在公共产品供给方面发挥重要作用。因此，在市场主体形成和公共产品短缺的两大特定背景下，应当以公益性为目标配置国有资本。
1.公共产品短缺背景与国有资本配置
从现实情况看，国有资本长期配置在市场领域，更多地用于做大GDP，这适应于生存型阶段的需求。但在进入发展型阶段后，国有资本的大头配置在市场竞争领域，不可避免地带来一定的负面影响。例如，“国进民退”成为当前社会各方面普遍关注的焦点问题。当前，不应当简单地讨论“国进民退”还是“国退民进”，应当“国进”、“民进”并举。问题的本质在于，国有资本前进的方向在哪里。
从社会公共需求出发，一方面，在市场主体基本形成的背景下，国有资本不应当也没有必要大量配置在市场领域，与民争利；另一方面，在公共产品短缺的大背景下，国有资本应当强化其公益性。国有企业不是不要盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。换言之，国有资本可以通过股份制的形式配置于关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。
2.教育、医疗发展中的国有资本作用
国有资本配置的一个重要方面是，调整国有资本的投资范围，部分国有资本需要投入到公共产品中，加大在教育、卫生、文化、社会保障等社会领域的公共性投资。
（1）加大对教育的国有资本配置。要实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标，还需要相当大的投入。原计划2000年实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标，已延迟到2012年。2009年，国家财政性教育支出12231.09亿元，占国民生产总值的3.59%。测算表明，2000～2009年，以4%的占比为目标，则国家财政性教育经费支出10年累计“欠账”已达16843亿元[2]。未来5年，国家财政性教育经费占比要达到4%左右，投资需求将达到10万亿元以上。
（2）加大对公共医疗卫生服务的国有资本配置。要实现公共卫生和基本医疗均等化的目标，8500亿元投入还远不够。重要的是通过发挥国有资本的引领作用，加大对公共卫生领域的国有资本配置，同时发挥国有资本的杠杆作用，充分调动社会资本的参与。
3.保障性住房建设中的国有资本作用
过去两年房地产行业发展的高峰时期，相当多的央企涉足房地产开发，并且相当一部分央企成为地王。在公共产品短缺时代，需要反思这种现象。国有资本进入竞争性的房地产行业，应不以赢利、做“地王”为第一目标，而是主要限定在保障性住房和廉租房领域。
中央确定了3年内建设3600万套保障性住房的目标。要实现这个目标，资金需求量大。在这方面，国有企业大有可为。据测算，2011年全国1000万套保障性住房建设需要1.3万亿元资金。另外，国务院发展研究中心市场所所长任兴洲预计，在不考虑通胀因素、不包括土地收储和整理成本的情况下，以每套住房投资13万元、每套住房50平方米、每平方米2600元的成本为标准计算，3600万套保障性住房实际产生的投资需求约4.7万亿元[3]。如果国有企业中以房地产开发为主要业务的企业能够从以市场开发业务为主转变为以保障性住房开发为主，可以大大缓解资金压力，而且可以更好地体现国有企业的公益属性。
二、以公益性为目标的国有资本管理
以公益性为目标加强国有资本管理，有助于缓解公共产品短缺的矛盾，也有助于缓解投资过热、收入分配不公等矛盾。
1.一部分国有资本从竞争性领域退出，投入到社会领域
（1）有助于缓解投资过热。国有企业投资是投资过剩的主要根源之一。由于产权因素，国有企业投资仍然存在比较明显的“预算软约束”。地方政府追求GDP，这是导致吸引投资、鼓励投资的重要因素；另一方面，资源要素价格的行政控制造成投资低成本扩张，尤其是资金市场和土地市场在很大程度上仍然受行政控制。例如，银行信贷资金大部分为政府投资者和国有企业投资者所运用；土地可以很便宜地从农民那里征收过来进行开发，搞政绩工程建设；企业债券市场主要服务于国有企业。这些制度安排，在事实上鼓励了国有企业扩大投资和生产，对投资主导的形成起到了重要的推动作用。
（2）有助于缓解收入分配不公的矛盾。部分国有资源的投向不利于带动就业，从而不利于拉动消费。投资规模庞大的垄断行业大都是资本密集型的，难以起到扩大就业、提高居民收入、扩大居民消费的作用。
此外，把国有资本从竞争性领域退出，也有利于缓解行业收入差距。例如，金融行业受到严格的牌照管制，是典型的垄断行业，其收入在所有行业中最高。2003～2010年，收入最高的金融业与最低的农林牧渔业收入差距从3倍左右提高到4.2倍。
2.对国有资本按公益性和盈利性进行分类管理
（1）国有企业区分公益性和竞争性的方向已经明确。国资委明确表示[4]，国有经济布局结构调整的路径日渐清晰，国有企业正在向两个方向集中，并逐渐形成了两种功能定位类型不同的国有企业：
第一类是具有公益性质的国有企业，功能定位于为国民经济发展和人民生活提供保障。在中央层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业；在地方层面包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。
第二类是竞争性领域的国有企业，功能定位为在大企业层面提升国家产业竞争力。这种类型的国有企业在体制上政企分开更为彻底，除出资人职能外，政府不能再干预企业的决策和内部事务，也没有扶持、帮助的责任；企业在机制上更加市场化，干部管理体制、劳动分配制度等都按市场化方向改革；同时，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰乃至破产退出的风险。
（2）对两类国有资本实施分类管理。
——对公益性国有企业，重点是调整配置结构。当前公益性国有企业更多地配置在经济性公共服务领域，如水、电、气等。应当说，当前这类经济性公共产品大都可以通过社会资本投资来满足，未必需要国有资本占主体位置。而公共产品短缺，主要是指教育、医疗等社会性公共产品的严重短缺。为此，需要把公益性国有企业更多地配置到社会领域，逐步减少其在经济性公共服务领域的配置。对于配置在经济性公共服务领域的国有资本，重点是加强监督，强化其公益性[5]。
——对经营性国有企业，重点是建立完善的收租分红制度。经营性国有企业使用了归全民所有的财产，需要缴纳资产使用租金；其获得的利益，应归全民所有，需要缴纳分红。经营性国有企业的租金和利润分红，将成为社会福利建设的重要来源。
三、建立并完善国有企业收租分红机制
建立常态化的国有企业收租分红机制迫在眉睫，既是切实维护出资人权益的必然要求，也有助于降低居民和非公经济税负，促进消费主导的经济转型。
1．尽快出台国有企业支付资源使用租金和利润分红的法律法规
许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都把国企的红利直接上缴财政部门。改革开放之初，我国在国企改革中提出“税养国家、利活企业”，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是由于当时国有企业出现大面积亏损，收租分红并不具备操作条件[6]。进入公共产品短缺时代，尤其是随着国有企业利润的不断增长，其不分红的历史时期已经过去，既然国企投资是全民投资，分红是投资收益，就应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民、用之于民。
为此，需要尽快出台国有企业支付资源使用租金和利润分红的法律法规。可以根据《关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理办法》等相关规定，制定详细的、可操作的利润分配方案。把国有企业的资源使用租金和利润分红纳入全口径财政预算收入体系，重点用于弥补社会保障等公共事业领域。
2．制定详细、可操作的利润分配方案[7]
（1）基本假设。
——根据“十一五”国有企业利润增长情况，以“十一五”平均利润（年均1.48万亿）为测算起点，设置“十二五”国有企业利润年均增长的三种情景：第一，10%，低于“十一五”增长水平。第二，13%，基本等于“十一五”增长水平。第三，15%，高于“十一五”水平。
——国有企业分红能够逐步成为基本公共服务均等化财力保障的重要力量，承担基本公共服务均等化新增财力的30%～40%。
（2）国有企业最优分红比例估计。“十二五”基本公共服务均等化所需财力为20万亿左右，增量财力大致为9.3万亿。
——保守估计：国有企业利润年均增长10%，“十二五”期间累计将达到9.94万亿元，按20%的分红比例，将向国家财政支付2万亿元的红利。
——乐观估计：国有企业利润年均增长15%，“十二五”期间累计将达到11.48万亿元，按50%的分红比例，将向国家财政支付5.74万亿元的红利。
——合理估计：国有企业分红额度要承担未来5年基本公共服务均等化增量资金的30%～40%，即承担2.8～3.7万亿元。如果国有企业利润年均增长13%，则需要分红比例达到30%～40%。
也就是说，考虑到“十二五”我国经济社会发展的基本情况，国有企业“十二五”累计利润预期为10.8万亿元，要承担起2.8～3.7万亿元的社会福利建设新增支出，国有企业分红比例在“十二五”期间平均分红率需要达到30%。
3.把国有资本收益重点用于社会福利体系建设
建议把国有企业的资源使用租金和利润分红纳入全口径财政预算收入体系，并对收租分红使用对象做出重大调整，由以往的对国有企业的再投资改为重点用于弥补社会保障等公共事业领域，将进一步增强基本公共服务均等化财政支出能力。
[1] 迟福林.消费主导的经济转型与战略选择[OL].中国改革论坛网，2012-01-16.
[2] 张璐晶. 教育经费占GDP的4％：18年未实现的目标 [J].现代阅读，2011（6）.
[3] 定军.保障房账单：5年投4.7万亿[N].21世纪经济报道，2011-11-01.
[4] 白天亮. “十二五”国有企业改革方向初定国企将分公益性竞争性[N]，《人民日报》，2011-12-14.
[5] 中改院.中国公共服务监管改革[R].国家发改委委托课题报告，2009年3月.
[6] 徐文秀.近年来国有企业利润分配研究进展综述[J].当代社科视野，2010(3).
[7] 基础数据来源于：中改院受国家发改委规划司委托课题《“十二五”基本公共服务均等化政策研究》报告；具体测算来源于：匡贤明，梅东海.公共产品短缺时代国有企业合理分红比例研究[J].《中南财经政法大学学报》,2011(4).
