从生产型社会走向消费型社会是一个大趋势
我国仍处于低福利阶段，面临着的突出矛盾不是“高福利陷阱”
坚定推进基本公共服务均等化，是走向消费主导社会转型的客观要求
尽快以民富优先破题收入分配改革
消费主导是一场深刻的经济转型，也是一场深刻的社会转型。我国在经济快速增长的特定背景下，消费率长期低迷，有经济领域的问题，但更有社会利益失衡、社会结构不合理的突出矛盾。未来5～10年，从生产型社会走向消费型社会，涉及到社会结构的深刻变化，涉及到重大利益关系调整，涉及到社会转型方方面面的政策和体制安排。为此，要把握我国进入公共产品短缺时代的基本国情，加快推进基本公共服务均等化进程，破题收入分配改革，积极培育和扩大中等收入群体，努力营造消费主导的社会动力和社会基础。
第一节 公共产品短缺背景下的社会转型
我国居民消费率的持续下降，重要的背景是我国进入公共产品短缺时代。一方面，公共产品短缺使老百姓承担的公共产品支出比例过大，挤占了其他方面的消费；另一方面，社会保障体系不健全，严重影响居民消费预期。推进基本公共服务均等化，是加快消费主导社会转型的重大任务。
一、从私人产品短缺到公共产品短缺
改革开放之初，我国处于生存型阶段，私人产品短缺是突出矛盾。30多年的改革开放，大大释放了社会生产力，推动我国进入发展型新阶段。在这个新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出矛盾。
1．生存型阶段与私人产品短缺
（1）生存型阶段。联合国粮农组织判定发展阶段的一般标准是恩格尔系数：60%以上为贫困；50%～60%为温饱；40%～50%为小康；40%以下为富裕。1978年，我国人均GDP不足400美元，城乡居民恩格尔系数分别为57.5%和67.7%，平均水平超过60%，城乡居民的大部分收入都在食物支出上，还处于贫困阶段。在这个阶段，发展的主要目标是满足吃、穿、住、行等基本需求，经济发展水平不高，以温饱为特征的衣食住行等物质需求是居民的基本消费需求。人的劳动和学习潜能尚未得到充分释放，技术、管理、创新等新型生产要素发挥的作用有限，社会生产依赖于物质生产要素的大量投入。从经济结构特征看，农业占国民经济比重较高，服务业的比重较低，经济发展对人力资本的要求较低，多数社会成员从事农业生产。从社会角度看，社会贫困发生率较高，社会分化不明显。
（2）生存型阶段突出矛盾是私人产品短缺。
——满足个人生存需要的私人产品是基本的消费需求。从消费需求结构看，城镇居民吃穿用的支出占80%以上，农村居民维持基本生存的食品、衣着、燃料、住房和生活用品的支出，占消费总支出的97%以上。适应城乡居民消费需求结构、解决城乡居民的温饱问题，是发展的主要目标。
——私人产品短缺是普遍现象。满足人们基本生存需要的私人消费产品，在计划经济体制下，采取国家生产供给制度，导致利润激励削弱、企业预算约束软化、生产成本过高，社会生产力提高有限，造成私人产品严重短缺。类似“老四样”（自行车、手表、缝纫机、收音机）的消费品供给相当有限。1978年，全国平均每百人拥有的任何一件“老四样”产品均不足10件（台）。
2．发展型新阶段与公共产品短缺
（1）从生存型阶段进入发展型新阶段。从经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等指标看，我国在本世纪初（2000～2003年）基本实现了由生存型阶段向发展型阶段的过渡。以消费结构为例，城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下，2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下；到2010年，城镇恩格尔系数进一步降到35.7%，农村恩格尔系数则降到41.1%。居民消费支出已主要不在于满足生存型需求，而是主要满足发展型需求。
（2）发展型新阶段，私人产品短缺问题基本上得到有效解决。市场化改革释放出私人产品供给的体制能量，极大地改变了私人产品的供给状况，使多数社会成员从衣食住行等私人产品短缺的状态中解脱出来，开始追求自身发展的更高层次需求。到2010年，城乡居民大部分家庭拥有冰箱、彩电、移动电话等耐用消费品。我国的钟表、自行车、缝纫机、电池、家具、塑料加工机械、日用陶瓷、灯具、空调、冰箱、洗衣机、微波炉、鞋、钢琴等100多种产品产量居世界第一。
（3）公共产品短缺成为突出矛盾。发展型新阶段，城乡居民面临的难题是上学贵、看病贵、养老无保障、就业难、房价高、食品安全、环境污染等问题。城乡居民在教育、医疗、社会保障等公共产品上的支出费用增长远远超出人均收入的增长速度。以医疗保健为例，1990～2010年的20年间，城乡居民人均医疗保健支出年均增幅分别为19%和13%，比同期城乡居民人均收入的增幅分别高出5和2个百分点[1]。再以教育支出为例，教育支出已经成为家庭支出中最重要的部分。2010年全国城镇家庭用于教育方面的人均支出为661元。根据拓索(中国)发布的《2011中国家庭教育消费白皮书》，我国家庭每月用于孩子教育消费的平均金额为599元，占孩子消费总额的44%[2]，占家庭教育支出的90%。当前，这一比重还在不断提高之中。
二、公共产品短缺制约消费主导的社会转型
我国进入公共产品短缺时代，公共产品短缺既是经济领域矛盾的重要表现，也成为社会矛盾的聚焦点。消费主导的社会转型，突出的矛盾是公共产品短缺。
1．公共产品个人支出负担过重挤占私人产品消费
公共产品个人承担费用持续增长，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，挤占城乡居民私人产品消费。这是居民消费率持续下降的重要原因之一。根据统计年鉴数据测算，2010年，医疗和教育已经成为城乡居民除衣食住行外的最大开销，两者总和占总消费的18%左右。
保障义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，可以大大减轻居民在公共产品领域的支出负担，并可以直接提高城乡低收入居民的可支配收入水平，从而大大增加私人产品消费总量。
2．公共产品短缺严重影响居民消费预期
公共产品短缺，社会保障体系不健全，直接影响城乡居民对未来风险的判断，影响居民消费预期。例如，动辄上万元的医疗费、入学费，动辄上百万元的一套住房，让收入有限的广大城乡居民心有余悸。他们不得不节衣缩食，不断增加银行存款以备不时之需，由此导致消费减少。“十二五”时期，如果能够进一步加大城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以把城乡居民面临的风险降至最低，稳定城乡居民消费预期，使居民“愿消费、敢消费”。
3．公共产品短缺已经成为社会矛盾与社会风险的重要聚焦点
（1）公共教育产品短缺引起全社会关注。甘肃正宁县的“11·16”校车交通事故之所以引起全社会的广泛关注，就在于它反映了我国基础教育公共产品短缺的现实。再例如，优质教育资源短缺带来的高额择校费问题，已经成为不少家庭的沉重负担。
（2）公共卫生和基本医疗短缺引发社会矛盾增多。按照卫生部统计资料，2006年全国医疗暴力事件共发生10248件，到2010年陡增至17243件[3]。医疗暴力事件频发，不仅反映了社会道德建设问题，如医风医德方面的问题，更反映了医疗改革不到位、基本医疗公共产品供给短缺的突出矛盾。
（3）社会保障问题成为信访的重要内容。2009年因社会保障问题引发的上访事件占到某些城市信访总量的45%[4]，有的地区甚至高达50%以上，成为影响社会稳定的一大隐患。为此，有的地区提出，民政部门要争取把“低保”上访率降低80%[5]。另外，住房困难也是群众不满的问题之一，在某些地区甚至成为上访焦点[6]。
（4）农民工子女公共服务短缺矛盾突出。根据中国人民大学在2010年对新生代农民工的调查，75.8%的农民工子女在家留守。留守儿童普遍存在着学业失教、生活失助、心理失衡、亲情失落、安全失保等问题[7]。另据国家统计局甘肃调查总队发布的甘肃农民工问题调查报告，农民工子女在城里就学的最大困难依次是：认为学费高的占78.75%，认为没有城市户口受人歧视的占38.33%[8]。
与一般的群体性事件相比，公共产品短缺涉及到多数人的自身发展需求，联结城乡，涉及到千家万户的利益，由公共产品短缺直接或间接导致的社会矛盾量大面广，容易成为引发社会情绪和导致群体性事件诱因，由此造成的群体性事件处理起来更不容易。
三、公共产品短缺成为反贫困的新挑战
从反贫困角度看，从私人产品短缺到公共产品短缺既是历史性变化和进步，又带来了新的挑战。新发展阶段的减贫，需要立足于我国进入公共产品短缺时代这个基本国情，调整反贫困思路。把反贫困的重点放在基本公共服务均等化上，走出一条反贫困的新路子。
1．公共产品短缺致贫、返贫的现象比较突出
（1）公共产品短缺成为导致农村居民贫困的突出因素。随着农村贫困标准的不断提高，我国农村贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2010年的2688万人[9]，但仍占全国贫困人口的大多数。这些群体的贫困状况与公共产品短缺密切相关。2006年，中改院在西部调研时了解到，70%～80%的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。第四次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，37.8%的农村贫困人口是因病致贫，其中中部地区高达46.3%。
再例如，城乡收入差距中，农村教育供给不足是重要原因。有调查报告显示，在5323名城市居民抽样样本中，未接受过任何教育的比重为4%，接受过中专以下教育（包括中专、高中、初中和小学）的比重为75%，接受过大专以上教育的比重为21%；而在4134名农村居民抽样样本中，未接受过任何教育的比重为18%，仅接受过中专以下教育（包括中专、高中、初中和小学）的比重在80%以上，而接受过大专以上教育的比重仅为1.4%[10]。城市接受过高等教育的人口比重是农村接受过高等教育的人口比重的15倍。
（2）由于公共产品短缺，农民工正在成为城市贫困的主体。由于制度安排的缺失，广大农民工的发展机会和发展权益难以得到有效保障。根据国务院发展研究中心专家的调查[11]，农民工对政府的诉求主要集中在提高最低工资水平、改善社会保险、提供保障性住房、改善医疗条件、改善工作和生活环境、加强权益保障、改善子女教育条件、提高职业技能等八方面。这表明，政府应该保障的农民工基本公共服务远未到位。另根据中华全国总工会发布的新生代农民工调查报告，新生代农民工平均月收入为1747.87元，仅为城镇企业职工平均月收入（3046.61元）的57.4%；劳动合同签订率为84.5%，低于城镇职工4.1个百分点，且68.2%的合同对月工资数额没有具体约定；养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保率为67.7%、77.4%、55.9%、70.3%和30.7%，分别比城镇职工低23.7、14.6、29.1、9.1和30.8个百分点；36.5%的新生代农民工面临高温、低温作业问题，41.3%的农民工工作环境中存在噪音污染，36%的农民工工作环境存在容易伤及肢体的机械故障隐患，面对粉尘污染问题的为34.7%[12]。
由于公共服务制度供给不足，农民工难以享受到与常住地户籍人口大致相当的公共服务，很容易陷入到“制度性贫困陷阱”之中，成为新阶段城市贫困的主体。
（3）基本住房保障不足成为新阶段减贫的巨大压力。高房价、高房租给中低收入者带来巨大的生活压力，是造成城市新增贫困的重要原因。买不起房与租不到房、租不起房的城镇居民人数不断增加，其中新生代农民工与刚工作的大学生住房困难问题尤为突出。高房价导致高房租，2011年CPI中，居住类价格同比上涨5.3%，涨幅仅次于食品。链家地产发布的《2011年北京租赁市场年度报告》显示，2011年北京房屋租赁市场成交平均租金为每月3280元，年度涨幅为13%[13]。上海、广州等一线城市也基本如此。以房租为主的城市生活成本的迅猛增长，对于中低收入群体而言，无疑是沉重的负担。为城市户籍和非户籍人口一视同仁地提供基本住房保障公共服务，已成为新阶段城市减贫的重大课题。
2．基本公共服务均等化是新时期反贫困的重要战略路径
公共产品短缺时代，有效实现反贫困的目标，不能仅局限于衣食等温饱方面，需要加快推进基本公共服务均等化，由此为减贫创造有利的条件[14]。
（1）初步实现城乡基本公共服务均等化应该成为“十二五”反贫困的重要目标。无论是拉动消费，还是实现公平可持续发展，都需要在“十二五”期间实现城乡基本公共服务均等化的重大突破。而且“十二五”初步实现城乡基本公共服务均等化的财力条件基本具备，有条件加快推进城乡基本公共服务均等化进程。为此，应当尽快制定基本公共服务均等化全国性规划，统一基本公共服务均等化的范围和标准，明确初步实现城乡基本公共服务均等化具体、可评估、可问责的目标，进一步完善覆盖城乡的基本公共服务体系，加快推进城乡基本公共服务供给体制和供给制度的一体化。
正是在这个背景下，2011年中央扶贫开发工作会议通过的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》明确提出了更全面的反贫困目标。不仅提高了贫困标准，把2300元作为新的国家扶贫标准；而且把保障基本公共服务作为反贫困的重要途径，提出了“两不愁、三保障”的总体目标，即“到2020年实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”[15]。
（2）“让农民工成为历史”应成为“十二五”减贫的重要任务。农民工总量2011年进一步增加，已达到2.53亿人[16]。同时，农民工结构已经发生深刻变化，新生代农民工逐步成为农民工的主体，现阶段总数约在1亿人左右[17]。新生代农民工普遍缺乏从事农业生产劳动的经历，职业认同上更倾向于产业工人，但没有城镇居民户口，享受不到与城市居民同等的基本公共服务。“十二五”时期应当尽快采取综合性措施，首先在基本公共服务制度安排上“让农民工成为历史”。
（3）加快推进基本住房保障工程。“十二五”时期，实施基本住房保障工程也应是减贫的重大任务。
——完善基本住房保障体制。统一住房保障政策和制度，尤其要适应城市化的发展趋势，把农民工和刚就业大学生等新增城市人口的基本住房保障作为重要的制度建设目标。
——明确政府土地收益用于解决农民工基本住房保障的比例。土地增值是经济社会发展的结果，除一部分归公、一部分补偿给土地没有增值的贫困地区外，一部分要用来解决被征地农民的补偿、保障和就业问题，保证他们生活水平不降低、长远生计有保障，使他们和城镇居民享有同等的基本公共服务；其余的大部分应用于建立符合留在农村和外出务工农民需求的住房保障基金。
[1] 迟福林.第二次转型——处在十字路口的发展方式转变[M].北京：中国经济出版社，2010.
[2] 2011中国家庭教育消费白皮书发布[OL].新浪教育，2011-12-10.
[3] 刘菁，沈洋，周宁，周劼人，王思海. 医疗暴力事件频发反映纠纷解决机制不畅[J]. 瞭望，2011-10-01.
[4] 谢晓怡.45%上访事件因社保 武汉市政协献策解决社保难题[N].人民日报，2010-11-24.
[5] 陈杉.要把“低保”上访率降低80%[OL].东亚经贸新闻，2010-12-08.
[6] 陈智莉，胡堉慧.广州住房困难是群众上访的焦点[N].广东建设报，2011-10-28.
[7] 半月谈社情民意调查中心.新生代农民工难享保障倍感歧视[J].半月谈，2011-07-14.
[8] 半月谈社情民意调查中心.新生代农民工难享保障倍感歧视[J].半月谈，2011-07-14.
[9] 国家统计局住户调查办公室.2010年我国农村贫困人口2688万[OL].国家统计局网站，2011-03-11.
[10] 冯云.城乡教育发展差距与居民收入差距关系研究[J].当代经济管理，2011(10).
[11] 金三林.对全国6232名农民工政府诉求状况的调查[J].经济纵横，2011(7).
[12] 潘跃.全总发布新生代农民工调查报告：1亿人8大问题待解[OL]. 人民网，2011-02-21.
[13] 国家统计局. 去年12月份住房租金价格上涨2.9 %[OL].人民网，2012-01-12.
[14] 迟福林.公共产品短缺下的减贫新挑战——在“中国新发展阶段中的减贫挑战与对策”国际研讨会上的演讲[R].2011年2月25日，北京.
[15] 顾仲阳.扶贫标准上调至2300元，比2009年标准提高92%[N].人民日报，2011-11-30.
[16] 马建堂. 2011年国民经济继续保持平稳较快发展[OL]. 国家统计局网站，2012-01-17.
[17] 新生代农民工：如何让梦想变成现实[N].人民日报，2011-01-12.
