欧债危机以来，有人将危机根源归于欧洲国家传统的高福利制度，认为我国应当从中吸取教训，谨防“高福利陷阱”。客观地说，“十一五”以来，我国基本公共服务均等化进程不断加快，在保障和改善民生、稳定居民消费中发挥了重要作用。但应该清醒的看到，与欧洲国家不同的是，我国福利水平仍然较低，因低福利所造成的矛盾和问题还比较突出，避免“低福利陷阱”，是推进消费主导社会转型的必由之路。
一、基本公共服务短缺是低福利、低消费困局的重要因素
我国面临的“成长陷阱”，突出地表现在低福利、低消费的困局。人们说多数社会成员难以从经济快速增长中增进自己的社会福利，主要的问题是低福利、低消费的矛盾比较突出。
1．低福利主要表现在基本公共服务供给不足
我国进入发展型新阶段，义务教育、公共卫生与基本医疗、公共就业服务、基本社会保障、基本住房保障均面临比较严重的短缺。而且，这些基本公共服务在城乡、地区和不同社会群体间也存在着比较大的差距。值得高度重视的是：经济状况比较差的社会群体，大都享受的基本公共服务水平比较低。从这个方面看，我国不仅存在着低福利，还存在一定程度上的“负福利”现象。
2．低福利与低消费成为“成长陷阱”的突出因素
（1）低福利、低消费与生存型阶段相适应。在生存型阶段，整个经济是短缺经济，高消费缺乏相应的物质基础，而且还需要较高的储蓄率进行资本积累以实现经济起飞。在这个阶段，低消费是具有一定合理性的。在生存型阶段，国家也存在着财政能力不足的问题，也没有条件安排比较高的社会福利。
低福利、低消费曾经是我国发展的比较优势。一方面，低福利、低消费使我国可以保持较高的资本形成率，加快了资本积累进程；另一方面，低福利、低消费使劳动者能够接受较低的工资报酬，吸引了国际资本的大量流入，并成为世界制造业大国的重要条件之一。
（2）低福利、低消费使我国面临“成长陷阱”的风险。随着我国进入发展型新阶段，低福利、低消费不仅不再是我国发展的比较优势，还成为“成长陷阱”的突出矛盾。
——低福利、低消费意味着多数人的福利水平难以随着经济增长而同步提高，教育、医疗、住房给居民带来沉重的负担，已经形成了“发展中的痛苦”。
——低福利、低消费使国内居民消费难以成为拉动经济增长的内生动力，不利于我国由生产型社会走向消费型社会。
——低福利、低消费以低劳动成本为优势，在很大程度上牺牲了劳动者的自身发展，形成了低人力资本投入的格局，不利于我国产业结构的转型升级。
二、以基本公共服务均等化破解“低福利、低消费”的困局
以基本公共服务均等化破解“低福利、低消费”困局，既是构建符合我国国情的现代社会福利制度的重要举措，也是消费主导社会转型的重要条件。“十二五”如果能够在惠及13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破、政府在基本公共服务领域的投入到位，将对稳定居民的消费预期起到重要的作用。
1.基本公共服务均等化不是高福利
基本公共服务是为保障人的基本生存权和发展权，并非实行不切实际的高福利。市场经济条件下，人们在收入水平上可以有差距，但在基本生存权和发展权上应当平等。推进基本公共服务均等化，实质是政府站在社会公平正义的立场上，维护社会的“底线公平”。
无论从政策和制度设计的目标，还是从公共服务财政支出的范围和比重看，我国基本公共服务均等化远不是高福利。目前，考虑到包括预算内和预算外整个政府收入，我国宏观税负几乎接近西方发达国家。但是，宏观税负与我国相当的德国、澳大利亚、加拿大、美国，2007年财政性福利(含教育、社会保障、公共医疗卫生等)支出占财政支出的比重分别高达68.84%、58.73%、56.73%、57.11%，而我国2007年这些方面的财政支出合计不足30%，2009年中央财政的社会保障支出、医疗卫生支出、教育支出分别仅占财政总支出的7.63%、2.7%和4.52%，与上述国家差距明显[1]。
2.以基本公共服务均等化提高中低收入群体消费能力
加快城乡、地区、不同社会群体间基本公共服务均等化，使基本公共服务的财政投入向农村、落后地区和困难群体倾斜，着力培育和扩大中等收入群体，提高中低收入者的消费能力。特别注重义务教育、公共卫生与基本医疗、公共就业服务、基本社会保障、基本住房保障等五项基本公共服务的均等化。
3.以基本公共服务均等化改善居民消费预期、提高消费倾向
我国走向消费主导，建设消费大国，需要政府主动采取措施，提振全社会的消费预期和消费信心。据著名市场调查机构尼尔森公司的报告，2010年中国储蓄总额达到GDP的50%，是全球储蓄率最高的地区之一，其中家庭储蓄占GDP的比重在16%左右[2]。储蓄率高实际上反映了社会消费倾向低的问题。如果失业以及养老、医疗、教育等基本公共服务的个人支出超出预期，尤其是农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障不足，就会抵制私人产品消费需求。通过基本公共服务均等化，可以增强人们对未来生活的保障信心，从而提高居民消费意愿。
4.以基本公共服务均等化缩小收入差距
我国收入差距已经到了较高水平，无论是贫富差距、城乡差距，还是区域差距，都与基本公共服务直接相关。例如，我国名义城乡收入差距为3.13：1，如果把城乡公共产品和包括各种社会福利的基本公共服务差距考虑进去，实际城乡差距大概在5～6倍左右，基本公共服务因素在城乡实际收入差距中占30%～40%左右的权重[3]。
过大的收入差距不利于扩大消费。有学者利用1990～2007年城乡居民住户资料和基尼系数进行回归分析，结果表明，收入分配差距与城乡居民消费呈反比关系，即收入差距越大，平均消费倾向越低，而且农村内部收入差距扩大对农村居民消费倾向影响更大[4]。通过基本公共服务均等化，不断缩小收入分配差距，将有助于改变居民消费率下降的趋势。
5.以基本公共服务均等化平衡利益关系，创造扩大消费的社会环境
在国际金融危机的背景下，我国一方面成为奢侈品消费大国，另一方面中小企业面临生存困难，从而导致就业压力不断加剧，社会利益不断分化，先富与共富的矛盾逐步突出，不利于形成和谐稳定的消费环境。通过基本公共服务均等化，促进社会财富在城乡、区域和不同社会群体间的公平分配，有助于化解利益矛盾，平衡利益关系，使广大民众在有能力消费的同时，敢于公开透明消费。
三、加快基本公共服务均等化进程
过去几年，伴随着基本公共服务政策的重大调整和制度安排的创新，城乡基本公共服务均等化取得了历史性进展，对保障和改善民生发挥了重要作用，从而也对金融危机背景下保障消费起了一定的稳定作用。尽管如此，在公共产品短缺成为社会突出矛盾的大背景下，未来几年亟需坚定推进基本公共服务均等化。
1.“十一五”基本公共服务均等化取得重要进展
（1）制度安排取得重要突破。基本公共服务制度安排，包括义务教育经费保障、新农合、农村低保、城镇居民医疗保险以及农村养老保险等方面的制度建设都有明显突破。2006年，新《义务教育法》颁布，把义务教育“两免一补”以法律形式固定下来，进一步完善了义务教育经费保障机制；重建农村合作医疗制度，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，不断扩大覆盖面和提高参保标准；2007年“一号文件”提出在全国范围建立农村最低生活保障制度，仅用一年多时间，就在全国农村建立起低保制度；2010年实现了城镇居民医疗保险制度对全体城镇非从业居民的覆盖；2011年7月1日起，在全国范围内启动城镇居民养老保险试点，试点步伐不断加快。由廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房构成的保障性住房制度，以及新型农村养老保险等，成为最近两年推进基本公共服务均等化的新亮点。
（2）财政的公共性不断增强。基本公共服务财政投入总体上呈现逐年增加趋势。以教育为例，“十一五”期间财政性教育支出累计4.45万亿元，年均增长22.4%，政府教育支出增长的速度高于社会教育支出的增长速度。在医疗支出方面，我国卫生总费用由2005年的8659.9亿元，增长到2009年的17541.9亿元；政府卫生投入从2005年1552.5亿元上升到2009年的4816.3亿元，在卫生总费用的占比从15.5%上升到27.5%。根据历年财政预决算报告数据显示，2001年我国财政社会保障和就业支出不足2000亿元，2007～2009年分别上升到2303.16亿元、2743.59亿元和3296.66亿元。
（3）基本公共服务覆盖面逐年提高，差距扩大的趋势得到初步控制。义务教育基本实现全覆盖，2009年小学学龄儿童毛入学率104.8%，初中阶段毛入学率99%。职业教育规模逐步扩大，2008年达到2087.1万人。城乡居民从2011年开始免费获得10大类41项国家基本公共卫生服务项目[5]。城乡医保制度实现基本全覆盖，2009年城乡居民参保人数超过12亿。公共就业服务扩展到县，全国大中城市和大部分县均建立了综合性就业服务窗口。
（4）基本公共服务均等化在保障改善民生、稳定消费预期中发挥了重要作用。“十一五”时期的民生亮点主要是基本公共服务均等化取得历史性突破。政府公共服务支出对保障和改善民生发挥了重要作用。在国际金融危机期间，即便是企业面临生存困难、出现倒闭潮的时期，也没有形成社会动荡和社会危机，对实现“保8”增长起到了积极作用。由于民生领域投入的规模较以往有很大提高，老百姓的社会负担减少了，对促进消费起到了重要作用。
2.“十二五”推进基本公共服务均等化面临的挑战
（1）城乡、区域以及不同群体间的基本公共服务差距仍然过大，某些差距甚至相当悬殊。国家统计局数据显示，2011年，我国城镇居民的人均转移性收入为5709元，是农村居民转移性收入（人均563元）的10.14倍。城乡教育资源配置也存在较大差距。根据《中国教育统计年鉴》数据测算，2008年小学高学历教师比例城市为87.96%，农村为62.82%，城乡差距达25.14个百分点；城市初中高学历教师比例为75.93%，农村为42.33%，城乡差距达33.6个百分点。不同区域农村医疗卫生服务差距也十分明显。根据《中国卫生统计提要2010》数据显示，2009年每千农村人口医生和卫生员，全国平均为1.28个，东部最高，达到1.50个，西部最低，为1.04个，西部仅为东部水平的65.8%。最低生活保障城乡差距明显，2009年农村低保标准仅为城市的44.28%。农民工社会保障覆盖率明显偏低，2009年参保率最高的工伤保险不超过24%[6]。
（2）基本公共服务财政支出占比仍然偏低，还有很大提升空间。根据世界银行的数据统计，2003年公共教育经费占GDP的平均比重，经合组织国家为5.5%，发展中国家为4.2%，世界平均水平为4.7%，而根据统计年鉴数据测算，我国2008年这一比重仅为3.4%。2008年，我国医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社保与就业支出占财政支出比重为10.9%，两项合计为15.3%，比同等发展水平国家低16.1个百分点[7]。2009年，我国社会保障支出占中央财政支出比重为21.61%，远低于德国（54.03%）和加拿大（45.37%）等发达国家社会保障支出占比，也低于波兰（44.82%）、乌克兰（44.08%）、俄罗斯（31.13%）等转轨国家社会保障支出占比[8]。2009年，我国内地保障性住房财政支出550.56亿元，占财政支出比重为0.73%，而我国香港2006～2007年保障性住房财政支出为147亿港元，占财政支出比重达6%[9]。
（3）基本公共服务制度不完善、不统一和不衔接等问题仍然突出。城乡基本公共服务制度、尤其是农民工基本公共服务制度还很不完善。农村工伤、生育、失业保险和住房保障等基本公共服务仍然面临严重缺失；新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险三者性质不相同、标准不统一、费率不统一、缺乏对接口等问题依然存在，农村养老保险与城镇职工养老保险之间对接难以回避又面临诸多困难；基本公共服务统筹层次不高，只有北京、上海、广东等少数省（直辖市）实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市、县一级统筹，无障碍转续困难重重。
3.与消费主导相适应，加快推进基本公共服务均等化
（1）以民富优先为基本导向。基本公共服务均等化需要确立民富优先的导向，也就是说，政府通过税收集中了社会收入，就需要承担起保障多数社会成员基本生存权、发展权的责任。只有以民富优先为导向推进基本公共服务均等化，才能从根本上改变财政支出结构、加大政府的基本公共服务支出，缩小居民财富和收入分配差距，强化对农村地区、落后地区、困难群体的义务教育、公共卫生与基本医疗、公共就业服务、基本养老保险、基本住房保障等基本公共服务的供给。
（2）以扩大中等收入群体为重要目标。一个国家和地区要实现由生产型社会迈向消费型社会，没有中等收入群体的扩大是不可能的。加快基本公共服务均等化进程，重在保障中低收入者的基本生存权和发展权，使他们能够成为中等收入群体，成为引领消费转型升级的主体。也只有如此，我国才能走出低福利、低消费困局，有效地避免“成长陷阱”。
（3）以体制创新与制度完善为主要路径。基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与基本公共服务制度的缺失或不完善有关。“十二五”推进基本公共服务均等化，不仅要加大财政投入，更要抓住基本公共服务均等化的深层次、结构性、体制性矛盾，把体制创新与制度完善作为主要路径。
——加快推进新一轮财税体制改革，建立以基本公共服务均等化为目标的公共财政制度。加大基本公共服务财政投入力度，争取到2015年，国家财政用于基本公共服务的支出比重不低于50%，用于基本公共服务的财政支出占GDP比重不低于10%；以公共服务支出责任与财政能力基本匹配为目标，调整中央地方关系，进一步完善中央与地方政府之间的转移支付制度，深化省级及以下财政管理体制改革，赋予省级政府一定的自主税权。
——加快以事业单位为重点的公益机构改革，完善基本公共服务供给体系。把提高公共服务水平、加快基本公共服务均等化确定为公益机构改革的基本目标。改革财政投入机制，推进契约化支持方式，全面构建“以钱养事”的事业单位运行新模式。
——完善多元化的公共服务投入和供给机制。鼓励支持引导民间资本进入教育、医疗、保障性住房建设等领域，把农村基层组织和城市社区打造为基层公共服务平台，发展民间组织来提供专业化公益性服务，满足基层多样性的公共服务需求。
（4）以政府转型为体制保障。公共服务是政府的重要职责。近年来，关注民生、保障民生、促进基本公共服务均等化已成为各级政府的重要任务，但由于政府职能转变不到位、基本公共服务缺乏严格的考核评价体系，在执行中大打折扣。以GDP为主的政绩考核体系还在发挥重要作用，一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目，缺乏公共服务理念。因此，加快推进基本公共服务均等化的体制关键在于政府转型，在于强化政府公共服务职责和完善公共服务问责机制。要以公共服务为中心转变政府职能，在不同层级的政府之间建立合理的基本公共服务分工体制；把基本公共服务均等化纳入“十二五”政府政绩考核体系，硬化民生指标，逐步形成包括人大、社会公众、媒体等在内的多元参与、透明高效的评价体制。
[1]王涛.中财报告称中国税负水平高于中上等收入国家[N]. 经济参考报，2011-05-09.
[2] 中国储蓄GDP占比2010年将达50%[OL].世华财讯，2010-11-18.
[3] 迟福林.强化农村公共服务与统筹城乡发展[OL].中国改革论坛网，2006-3-25.
[4] 金三林.收入分配和城市化对中国居民消费的影响[N].中国经济时报，2009-09-28.
[5]程圣中.国家基本公共卫生服务项目调整,包括10类41项[OL].中国网，2011-05-24.
[6] 中改院课题组.“十二五”基本公共服务均等化政策研究[R].内部报告，2010年7月.
[7] 刘世锦.十二五”规划战略选择[OL].国研网，2010-03-17.
[8] 根据《国际统计年鉴2010》数据整理.
[9]中改院课题组.“十二五”基本公共服务均等化政策研究[R].内部报告，2010年7月.
