教育、医疗和文化服务是现代服务业的重要组成部分，不仅对提高人口素质、扩大人力资本具有重要意义，而且对扩大消费需求、促进消费结构升级也有重要作用。未来5年以教育、医疗、文化等重点领域的改革为突破口，加快推进基本公共服务体系建设，是推动消费主导社会转型的重大任务。
一、推进教育公共服务体系建设
经济转型、社会转型都离不开教育，在各类公共服务中，教育在改善经济结构、社会结构的作用尤为突出。在教育公共服务教育需求快速增长的背景下，教育已成为多方面关注的焦点问题，加快推进教育公共服务体系建设的任务相当迫切。
1.教育消费成为拉动消费需求、走向消费主导的重要动力
教育消费是居民消费的重要组成部分，是扩大消费需求、提高居民消费率的重要领域。
（1）教育是劳动者提高素质、使中低收入者获得更高收入的基本前提。加快教育发展，提高劳动者的“自我配置能力”，可以使劳动者降低失业风险并获得更高的收入[1]。一般来说，教育收益率随着经济发展而逐渐提高，超过物质资本的投资收益率。1975～1995年，美国大学教育收益率从8.2%上升到13.3%，远远高于其他资本投资收益率。在我国，接受过7年以上教育的城市和农村居民，受教育程度每增加1年，年收入可分别增加460元和87元[2]。
（2）教育基本公共服务均等化有助于缩小收入差距。城乡居民人均受教育年限的差距是导致城乡居民实际收入差距的重要原因之一。在导致我国收入分配差距拉大的各种因素中，教育因素所占比重已达到20%[3]。有学者通过计量测算发现，公共教育支出占GDP比重每提高一个百分点，基尼系数下降0.0226[4]。缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在享受教育等基本公共服务上的过大差距[5]。
（3）教育需求不断增长。早在2005年，城镇家庭教育支出占比已经提高到13.8%；农村家庭教育支出占比已经提高到11.6%[6]。2003～2009年，城镇居民家庭教育人均支出持续增长，大中城市家庭子女教育支出的比重已占家庭总收入的近三分之一[7]。调查显示，全国城镇学前教育每年的家庭支出近2500亿元；农村学前教育家庭支出约900亿元；城乡学前教育总需求达到3400亿元。2009年全国普通中小学生的家庭课外辅导支出总额高达3170亿元。此外，高中阶段出国留学的比例大幅上扬，2007年全国自费留学人数为12.87万人[8]，全国每年留学支出达到260亿元。
2.教育公共服务体系建设面临的突出矛盾
（1）教育公共服务供给尚不适应消费主导的要求。
——教育公共服务投入仍然不足。教育是最重要的财政投资领域之一。我国作为中上等收入国家，2010年的教育投入只有1.4万亿元，仅占GDP的3.51%[9]。而高收入国家财政性教育支出占GDP的比重在2001年就达到6.8%，中等收入国家平均为4%，低收入国家平均为3.7%[10]。
——教育资源在城乡、地区之间的配置不均，扩大了城乡、地区间的发展差距。例如，办学经费按学校学生人数下拨，多年来大量农村人口通过各种方式持续不断进入城镇工作和生活，农村学校学生人数逐年减少，经费也随之减少，只能勉强维持生存，发展能力薄弱。再如，城乡学校之间教师待遇差距较大，导致农村优秀教师流失，加剧了城乡教育质量的分化。
（2）教育公共服务供给结构不适应提高自主创新能力、促进产业结构升级的需求。
——教育供给结构与我国教育立国战略的要求差距明显。截至2009年底，全国15岁以上人口平均受教育年限接近8.9年；主要劳动年龄人口平均受教育年限为9.5年，其中受过高等教育的比例仅为9.9%，新增劳动力平均受教育年限为12.4年，这些指标都不同程度地落后于世界平均水平[11]。
——教育供给结构不适应提高自主创新能力、建设创新型国家的要求。我国每万名科技人员中从事科研活动的比重偏低。2007年，我国每万名劳动力中R&D活动人力为22人年，不仅远低于芬兰（209人年）、瑞典（169人年）、澳大利亚（117人年）、加拿大（123人年）等发达国家，也低于捷克（95人年）、匈牙利（61人年）和波兰（43人年）等转轨国家[12]。
（3）教育产业发展需求与社会资本投资教育之间的突出矛盾。
——教育服务向社会资本开放的程度依然明显偏低。2009年，我国民办高校在校学生446万人，仅占全部高校在校学生2979万人的15%；民办中等教育在校学生981万人，仅占全部中等教育学生10130万人的9.7%；民办初等教育在校学生502.8万人，仅占全部初等教育在校学生的10282万人的4.9%[13]。
——社会参与机制不足。门槛偏高是当前主要的政策和制度障碍。例如，财税政策对“官办”教育服务机构和“民办”教育服务机构区别对待；民办学校的法人财产权缺失制度保障。
——监管机制建设滞后。政府投资兴办的教育机构与社会资本投资兴办的教育机构，未按同一类法人统一管理，两者在公共管理层面的政策规定是否可以通用，还没有具体的制度安排。
（4）教育事业快速发展与教育改革滞后的突出矛盾。
教育机构行政化倾向明显，公益性不足。由于改革的不到位和实践中的某些偏差，公共教育机构自身利益倾向比较突出，收取高额择校费、课外辅导费等“去公益性”行为屡禁不止。
教育机构内部监督不同程度的缺失，是教育机构的公益性难以得到有效保障的原因之一。
3.加快教育基本公共服务体系建设的重大任务
适应教育需求快速增长的客观要求，均衡教育资源配置、调整教育服务结构、深化教育机构改革、加快推进生存型教育向发展型教育的转变，是“十二五”教育公共服务体系建设面临的主要任务。
（1）加大教育公共服务供给。
——继续加大教育财政投入。实现教育财政拨款增长高于财政经常性收入的增长，在校学生生均教育经费逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长，尽快实现财政性教育经费占GDP的比重提高到4%的目标。
——继续加大教育经费的倾斜力度。通过加大财政转移支付力度，保证农村、牧区，中西部地区、老少边穷地区的财政性教育经费增长速度明显高于全国平均增长速度。
——进一步完善教育财政转移支付制度。调整和优化财政支出结构，明确规定各级财政新增财力用于教育的比重；明确规定教育专项转移支付要以促进教育公平均衡发展为主要目的；保障基层政府履行教育事权的财力。
（2）着力推进教育公共服务均衡发展。
——把解决农民工子女义务教育问题作为完善教育公共服务体系的首要目标。尽快统一全国流动人口学龄子女享受所在地义务教育服务的政策，按照流入地政府管理为主、全日制公办学校为主的原则，对接收农民工子女就学的公办学校足额拨付公用经费。鼓励支持适应流动人口子女的民办学校发展，加大财政对农民工子弟学校办学场地、教学设备和办公经费的投入力度。实行全国流动人口子女义务教育券制度，义务教育统筹基金按照学校提供的教育券划拨经费。
——优先保障农村教育发展，加快消除城乡义务教育差距。促进城乡教育均衡发展由制度覆盖向同层次教育质量和保障条件上的均衡转变。全面缩小城乡教育经费差距，尽快基本实现生均教育经费城乡平等，力争“十二五”末期农村生均教育经费略超城市生均教育经费，以提高师资质量和办学条件。
——逐步缩小区域教育差距。中央财政加大对中西部地区、尤其是对老少边穷和民族地区教育的财政转移支付力度，争取省际义务教育生均经费差距从超过10：1缩小到5：1以内；省级财政加大对辖区内欠发达市县的义务教育专项转移支付力度，争取省域内市县之间义务教育经费差距控制在2：1以内。
（3）优化教育服务供给结构。
——着力构建现代职业教育体系。“十二五”应把建设与现代产业体系配套的职业教育体系作为完善教育公共服务的重要目标，尽快建立起中职、高职、应用型本科、专业学位研究生教育纵向衔接，学历、学位教育与职业培训统筹发展、横向贯通的职业教育体系。
——率先在农村和中西部欠发达地区推进扩大义务教育范围的试点。高中和中等职业教育是提高广大农村和欠发达地区人均受教育年限的基本途径。“十二五”中央财政应安排专项预算，支持广大农村和中西部欠发达地区率先把高中和中等职业教育纳入义务教育范围。
——加快学前教育发展。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的规定，把学前教育界定为“非全免费的义务教育”，在“十二五”时期初步建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办园体制。
（4）进一步完善各级政府的教育公共服务分工体制。
——强化政府在教育公共服务中的主体地位和主导作用。各级政府要在教育公共服务中承担主体地位、发挥主导作用。把教育公共服务评价确定为政府绩效考核的重点，尽快出台评价各级政府教育公共服务绩效的指标体系和评价办法，并与干部选拔、任用和内部激励相联系。
——进一步强化教育公共服务的中央地方分工体制。中央政府把重点放在推动教育立法、制定教育发展目标、考核标准和规章制度上；主要承担保障义务教育和职业教育的责任；承担平衡教育经费省际差距的责任；承担流动人口子女义务教育经费保障责任等。省级政府要承担落实中央教育方针政策的责任，分析和预测当地经济、社会和科技发展对人才培养的要求，调控教育公共服务的类型和层级结构；承担教育经费主要保障责任；承担缩小城乡和不同市县之间教育发展差距的责任等。市县政府应承担落实上级教育方针政策的责任，建立市县辖区内统一、不低于省级最低标准的各类教育公共服务标准，据此在不同学校之间分配教育财政经费；乡镇政府负责教育管理、教育监督的基本责任，其基本职责之一是提高农村义务教育水平。
（5）进一步扩大教育开放，完善多元参与的教育公共服务体系。
——推进教育中高级要素市场开放，加快教育要素流动。要吸引土地、资金、高素质人才等中高级要素进入教育公共服务领域，加大优质师资流动力度。
——加大教育开放，鼓励教育竞争。放开教育投资限制，鼓励各类资本投资教育。尽快实施教育券制度，改革公共教育经费拨付制度，为公立和非公立公共教育机构创造公平竞争的政策环境。
——扩大对外开放，加快推进教育国际化进程。进一步放宽限制，允许外资以独资、合资和合作的方式参与办学，享受与公办学校同等的税收优惠政策；完善教育开放相关政策法规体系；在有条件的地区设立教育国际合作的改革试验区，引进不同层级国民教育机构的先进管理理念与管理经验。
（6）加快以“去行政化”和“公益性回归”为主要目标的教育机构改革。
——加快推进公共教育机构的所有权与管理权分离。拥有所有权的政府应把内部管理权交给公共教育机构，由各级各类公共教育机构享有法人财产权和自主管理权。政府作为所有者，应从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济和社会手段为主的间接管理。
——加快推进公共教育机构的管办分离。明确教育部门在教育决策中的主体地位。教育部门由过去直接微观管理改为服务和监管，其基本职能包括对违规事件进行惩罚；促进公共教育在城乡和不同地区的均衡发展；平等资助各级各类学校提供公共教育服务。改革公共教育机构，使其成为独立的公共教育服务主体。各级教育行政部门不再干预学校的决策和日常运行，教育机构拥有内部事务的决定权，包括人权、财权以及其他管理权。
——加快推进公共教育机构的去行政化。各类学校全面取消行政级别。各类学校在教育领域地位平等，没有行政级别之分。所有学校成为独立法人，建立以“党委会+校董会+校长负责制”为核心的新型法人治理结构。
——完善公共教育机构改革的配套措施和制度环境。公共教育机构改革涉及到与行政体制改革的关系、与财税体制改革的关系、与人事制度改革的关系。因此，推进公共教育机构改革，需要尽快完善相关配套措施，以形成良好的制度环境，包括加快公共教育机构改革的财税政策、人事制度以及社会福利制度的改革。
