走向消费主导的经济转型面临着增长主义政府倾向的挑战
增长主义成为经济社会领域诸多矛盾的根源，难以为继
增长主义的重要表现是政府主导的经济增长方式
尽快实现中央地方关系由以经济总量导向向以公共服务导向的转变
推进以公共服务为中心的政府转型
加快消费主导的经济转型，面临着诸多深层次体制矛盾问题和多方面结构性失衡的挑战。经济结构不合理，需求结构失衡、投资消费失衡、供给结构失衡、产业结构失衡、经济社会发展失衡，资源环境约束强化，城乡、区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，收入分配差距持续扩大，利益分化、利益冲突导致的社会矛盾明显增多、社会风险不断累积。
这些突出的矛盾与问题，大都与政府转型不到位直接相关。实现政府发展理念从经济总量导向向国民收入导向的转变，加快由增长主义政府向公共服务型政府转型，加快推进以政府转型为主线的行政管理体制改革，是实现消费主导经济转型战略目标的迫切要求和重要保障。
第一节 增长主义政府难以为继
消费主导经济转型的主要挑战不是经济社会本身，而是现行增长主义政府倾向。尤其是2008年应对国际金融危机中，增长主义政府倾向进一步突出，由此带来政府与市场关系、政府与社会关系的新挑战。这种势头如不改变，消费主导的经济转型缺乏基本的政策空间和制度空间。
一、扭转增长主义政府倾向
改革开放30多年来，我国政府职能转变在取得重要进展的同时，存在着比较突出的增长主义特征。实际经济生活中，把追求经济总量作为主要目标，和公平与可持续的科学发展目标偏离越来越远，成为各类积重难返的经济社会矛盾的重要根源。未来5～10年推进政府转型，就是要下决心改变“增长主义政府”的倾向。
1．增长主义的基本内涵与特定背景
所谓“增长主义”，是指这样一种发展理念：把发展单纯看成是经济增长，认为经济增长高于一切，可以取代一切发展目标，只要经济增长了，其他目标都会自动实现。增长主义在一个国家经济起飞的初期具有一定的合理性，反映了经济总量扩张的需要，但随着经济发展阶段变化，难以解决发展过程中出现的贫富差距拉大、不同领域发展的不平衡、不协调和不可持续等新问题。20世纪80年代以后，国际范围内的增长主义已被可持续发展理念所取代。
我国当前特有的增长主义理念，也称GDP增长主义，主要表现在：“唯GDP至上”，政府带头抓项目、抓GDP，把“发展就是硬道理”落实为“经济增长就是硬道理”，以增长取代发展，以短期取代长期，以经济取代社会，以政府取代市场。
增长主义倾向的产生有其特定的历史背景：
（1）增长主义曾经取得过一些成功。我国从生存型阶段走过来，生存型阶段的重要特征是短缺经济，增长主义在解决短缺经济上取得过很大的成绩，到了新阶段仍带有很强大的思维惯性和影响力。
（2）增长主义与制度不完善相联系。我国从计划经济时代走过来，市场制度在相当一段时期不完善，市场作用发挥不足的矛盾十分突出。在市场制度不完善的情况下，通过财政体制、政绩考核体制激励地方政府抓GDP，在一定程度上弥补了市场主体发育不充分的不足。
（3）增长主义更能够带来政府自身利益。在相当一段时期，增长主义是一个认识问题，但今天的增长主义不仅仅是认识上的问题，由于政府改革的滞后，增长主义还同政府自身利益、甚至官员利益相联系。
2．增长主义政府倾向的形成
当前，总量扩张思维成为许多官员的普遍理念，形成了值得严重关注的增长主义政府倾向，其主要特点是：以追求GDP为主要目标；以扩大投资规模为主要任务；以上重化工业项目和热衷批租土地为主要特点；以行政推动和行政干预为主要手段。政府增长主义倾向在推动短期内经济快速增长的同时带来了不平衡、不协调、不可持续的重大隐患。
（1）重经济、轻社会。增长主义政府倾向的一个重要表现是过于夸大经济增长的作用，相对来说在比较长的时间内忽视了社会建设和社会发展。政府把经济增长作为主要的目标追求，把主要精力放在做大经济总量上，由此造成社会发展严重滞后于经济发展。在国家经济快速增长和财政能力快速增长的同时，公共产品严重短缺、社会矛盾不断激化，反映了经济发展和社会发展“一条腿长”、“一条腿短”的状况。
（2）重城市、轻农村。农村经济社会发展成为薄弱环节，二元经济结构长期难以改变，也与增长主义政府相联系。在工业化进程中，工业往往比农业有更高的收益，也更能够带来经济总量的扩张，这使得地方政府不可能把更多的资源用于农村发展，由此造成城乡差距的持续拉大。城乡社会固定资产投资差距不断扩大。1995～2010年，城镇社会固定资产投资从15643.7亿元上升到241430.9亿元，占全社会固定资产投资比重由78.14%上升到86.81%；农村社会固定资产投资从4375.6亿元上升到36690.97亿元，占全社会固定资产投资比重由21.86%下降到13.19%。
（3）重短期、轻长期。政府的短期行为十分明显，注重短期经济总量扩张，中长期发展政策和法规建设滞后。在社会利益格局多元化的情况下，仍保持着行政控制的社会管理方式，导致利益冲突和社会矛盾，公平公正的社会秩序难以形成，社会稳定的风险不断加大，经济可持续发展的社会环境堪忧。
二、增长主义是投资消费失衡的重要根源
增长主义的一个重要特征是政府把扩大投资和影响供给作为干预经济的主要手段，长期忽视消费在拉动经济增长中的作用。增长主义和相关的政策与制度安排，有明显助推投资主导、抑制消费的效应，在很大程度上扩大了投资消费失衡的矛盾。政府的经济管理手段主要是管理投资和供给，而在管理消费需求上缺乏相应的积极性，尚未真正破题。
1．增长主义助推投资主导
（1）国有投资是投资过剩的主要根源之一。由于产权因素，国有企业投资仍然存在比较大的“预算软约束”。比如，高铁投资的“大跃进”；再比如，一些央企进入房地产领域做“地王”，都反映了国有资本巨大的投资冲动。全国国有企业拥有的资产总额从1998年的13.4万亿元提高到2009年的53.5万亿元，11年中翻了2番，每年平均增长3.6万亿元，每年仅增长额就相当于1978年国有资产总额（4488亿元）的8倍多[1]。以行政垄断为重要特征的新一轮国有资本扩张，很大程度上加大了经济结构调整的难度，加大了经济运行风险，并受到社会多方面的质疑。
资料来源：郭安丽.高铁“大跃进”必须停止[N].中国联合商报,2011-07-29.
（2）增长主义更多倾斜于重化工投资。由于重化工业项目更能够快速提高地方GDP和增加财政收入，地方政府大都热衷于招商引资，上大型重化工项目。而且，地方财政税收主要来源于生产型的增值税，而非消费税，促使地方政府专注投资扩张和经济总量的增长，对本地居民收入与消费的增长重视不够。
（3）资源要素价格的行政控制造成低成本扩张。尤其是资金市场和土地市场在很大程度上仍然受行政控制，服务于政府主导的投资扩张。例如，银行信贷资金大部分流向政府投资和国有企业投资；土地可以很便宜地从农民那里征收过来进行开发和投资建设。这些制度安排通过对要素价格的人为扭曲压低，在事实上鼓励了扩大投资和扩大生产，对投资主导的形成起到了推波助澜的作用。
（4）地方投融资平台增长迅猛。这次国际金融危机以来，在国家4万亿投资的驱动下，地方投融资平台增长迅猛。2009年和2010年，我国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台。2009年地方政府债务由2008年底的5.56万亿元急速增至9万亿元。到2010年底，政府债务总额10.72万亿元，融资平台债务5万亿元，而地方政府应承担偿债责任的融资平台债务（不含担保债务）为3.1万亿元[2]。
2．增长主义抑制居民消费
（1）增长主义忽视服务业发展，使就业压力难以真正缓解。就业是居民收入和消费的基础。由于第二产业更能给地方带来GDP和财政收入，所以政府偏好于发展重化工业。一般来说，重化工业主要是资金密集型，在吸纳就业方面的能力相对服务业要明显偏低。从统计数据看，1980年到2008年期间，第二产业就业弹性系数普遍低于第三产业的就业弹性系数，而且波动幅度也要大于第三产业。但进入新世纪以来，我国服务业占比长期在40%左右徘徊，就业压力越来越大。如何实现有就业的增长成为扩大国内消费的重要前提。
（2）增长主义具有“亲资本”倾向，劳动报酬占比偏低，降低居民消费能力。在改革开放初期，资本相对劳动极度短缺，吸引投资成为各级政府的重要任务，政府由此形成了在促进经济增长中的“亲资本”倾向。这种在特定阶段有其合理性的做法,不可避免地造成了劳资关系的扭曲，劳动报酬占初次分配的比重不断下降。这在本报告第三章中已有具体分析。如何消除政府“亲资本”的倾向，确保劳动报酬的增长不低于劳动生产力的增长，成为消费主导的重大课题。
（3）增长主义忽视基本公共服务供给，降低了居民消费倾向。我国居民消费率长期走低，除了居民收入水平低、收入差距过大、中等收入群体和消费主体规模太小之外，居民边际消费倾向长期低位徘徊是重要原因。医疗、教育、就业、住房保障、基本社会保障等基本公共服务不到位，高额的子女教育收费、医疗费用等刚性消费问题使城乡居民不敢盲目消费，不得不更多地存款以防范未来生活风险，必然降低居民边际消费倾向。
（4）增长主义忽视市场监管，使相当一部分市场的消费环境不断恶化。多年来消费率持续走低的另一个重要原因是社会消费环境在有些方面的明显恶化。这些年来食品安全、药品安全等公共安全事件不断发生，“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”、蒙牛“致癌牛奶”等问题层出不穷，屡屡触及社会公平正义的底线，导致居民不敢消费。
