多年来，政府主导型的经济增长方式迟迟难以改变，重要原因在于以总量为导向的中央地方关系多年来没有根本改观。总量导向的中央地方关系虽然在过去曾经有过积极影响，但是今天，在固化地方政府主导经济增长中起到推波助澜的作用。适应消费主导经济转型的新形势，尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系，确立公共服务导向的中央地方关系，成为新阶段政府转型具有全局性意义的一项重大课题。
一、总量导向的中央地方关系难以为继
1994年分税制改革以来，中央地方关系以经济总量为导向，曾经比较好的适应了我国处于生存型阶段扩大经济总量，实现经济起飞的历史重任。但是今天，面对消费主导的经济转型，总量导向的中央地方关系所带来的矛盾和问题越来越多。
1．分税制改革以来中央地方关系以经济总量为导向
改革开放以来，我国中央地方关系由以中央集权为主转向以地方竞争为主。改革开放之初，我国是中央高度集中统一的计划经济体制，中央地方关系以中央集权为主，具体表现是中央负责事无巨细的决策，地方主要负责计划的执行，地方政府缺乏发展经济的自主权。改革开放在很大程度上是中央向地方分权的一个过程。尤其是1994年的分税制改革之后，地方政府有了对地方经济的自主决策权，并获得了相对独立的财权。1994年的分税制改革后，中央地方关系由中央向地方分权为主转向以经济总量为导向、以地方政府间的竞争为主。
（1）国家财力向中央政府集中，地方政府承担了较多的事权，但财力相对薄弱。由此，地方政府、尤其是基层政府无论是维持本级政府正常开支，还是追求有效的地方治理，都面临着比较大的财政压力。比如，一些基层政府靠收费罚款维持正常的行政开支，一些地方政府把土地出让金作为“第二财政”，都反映了基层财力不足的矛盾。随着财力的逐级上移，事权却层层下压，中央地方事权和财力不对称的矛盾十分突出。
（2）地方政府财政收入取决于地方经济总量的增长。地方经济“蛋糕”做得越大，地方财政收入就越高，中央对地方的税收返还，也取决于地方经济总量。这在客观上激励着地方政府把主要精力放在扩大地方经济总量上。
（3）官员政绩考核体系以GDP为导向。除了以经济总量导向的中央地方财税关系，在官员的考核选拔机制中，经济业绩也是主要参考指标，这进一步强化了地方政府追求GDP总量的激励。
（4）地方政府之间围绕做大地方GDP的竞争激烈。为扩大地方经济总量，在招商引资、保护本地企业上竞争激烈，采取各种可能的优惠政策。包括土地价格优惠、财税补贴、金融政策等多方面进行竞争，甚至采取各种市场分割和地方贸易保护主义手段，不惜牺牲本地消费者权益保护本地企业。
2．总量导向的中央地方关系难以适应消费主导经济转型的新要求
总量导向的中央地方关系下，地方政府仍以投资推动经济快速增长，助推了政府投资主导的做法。中央“十二五”规划将未来5年的年均经济增长预期目标定为7%，给经济结构调整预留了很大的空间。但从地方政府的“十二五”规划看，全国31个省区市的平均预期目标达到10.7%，高出全国预期目标的50%[1]，造成中央规划的虚置。经济总量增长是硬指标，中央地方公共服务分工不明确，由此弱化了政府公共服务职能，从而不利于提振居民消费预期。
中央政府集中了全国财政收入的大头，地方政府缺乏稳定的财源。实现基本公共服务均等化的多数国家一般性转移支付占转移支付总额的比重都在50%以上，而我国则在40%以下。1994年，中央对地方专项转移占转移支付比重65.6%；2010年为61.7%，16年间仅减少了3.9个百分点[2]。大量专项转移支付通过专业性部委转移到地方，不仅难以有效均衡地方政府间财力，还造成“驻京办”和“跑部钱进”的现象。
3．实现中央地方关系由总量导向向公共服务导向的转变
当前，总量导向的中央地方关系所造成的矛盾和问题越来越多，成为阻碍新阶段转型与改革的重大体制因素：
（1）成为阻碍经济领域转型与改革的重大体制因素。从经济领域看，总量导向的中央地方关系成为阻碍消费主导经济转型的突出矛盾。在地方政府过度干预市场的情况下，市场化改革很难真正到位。由于中央地方经济管理权限并未实现合理的分工，造成地方保护主义盛行，市场分割现象相当严重，难以实现国家法制统一、政令统一和市场统一。
（2）成为阻碍社会领域转型与改革的重大体制因素。我国推行了包括实现城乡义务教育全免费、建立新型农村合作医疗、建立新型农村养老保险等基本公共服务，取得很大成绩。但由于基本公共服务领域的中央地方责任分工问题没有得到解决，各级政府间事权与财政能力均衡的保障机制并未建立起来，基本公共服务均等化的后续改革实际上很难进一步推进下去。
（3）地方政府GDP增长主义造成的地方政府债务风险不容忽视。总量导向的中央地方关系下，地方政府通过投融资平台的手段举债经营地方经济，积累了不少债务风险。根据审计署2011年公布的结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。从海南、吉林、重庆、北京、宁夏、广西、山东、河南等八省（市、自治区）公布数据看，部分省市的政府债务率已接近100%的国际警戒线。
4.在调整中央地方关系中推进全面转型
加快实现中央地方关系由总量导向向公共服务导向的转变，将为经济社会领域的全面转型与改革创造有利条件。
（1）为经济领域的转型与改革创造必要前提。只有从理顺中央地方关系出发，改变了地方政府GDP增长主义所赖以存在的制度基础，才有条件形成“好的市场经济”，才有条件实现消费主导经济转型。
（2）为社会领域的转型与改革创造必要前提。适应我国进入公共产品短缺时代的客观趋势，只有明确了中央地方公共服务职责分工，实现中央地方事权与财力相匹配，才能真正强化地方政府的公共服务职能，加快基本公共服务均等化，为缩小城乡差距、地区差距和贫富差距创造必要条件。
（3）为政府转型为主线的行政管理体制改革创造必要前提。中共十七届五中全会明确提出“行政管理体制改革成为深化改革和对外开放的关键”，建设公共服务型政府也成为官方和学术界共识，但“十一五”时期行政管理体制改革在政府转型上没有大的突破，很重要的原因在于现行总量导向的中央地方关系没有根本改观。实现由增长主义政府向公共服务型政府的转型，最重要的是实现中央地方关系由总量导向向公共服务导向的转变。
